重庆市人民政府


重庆市基本农田保护实施办法

（重府令第86号　1995年12月1日）


第一章 总则
第一条 为加强对基本农田的特殊保护，促进农业和农村经济持续、快速、健康发展，根据国务院《基本农田保护条例》和《重庆市基本农田保护条例》，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本市行政区域内基本农田保护区的划定与保护适用本办法。
本办法所称基本农田，是指依据重庆市人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测，经区市县人民政府划定，市人民政府批准确定的长期不得占用的和基本农田保护区规划期内不得占用的耕地。
本办法所称耕地是指种植粮食、油料、蔬菜和名、优、特、新农产品以及其他作物的土地。
本办法所称基本农田保护区，是指为基本农田衽特殊保护而依照法定程序划定的区域。
第三条 基本农田保护坚持全面规划，合理利用，用养结合，严格管理的原则。
第四条 各级人民政府应当将基本农田保护工作纳入本级政府国民经济和社会发展计划，并作为政府领导任期目标责任制的内容，由上一级人民政府按年度监督实施。
第五条 市国土管理部门和市农业行政主管部门按照本办法和市人民政府规定的职权划分，负责全市基本农田保护管理工作。
区市县国土管理部门和同级农业行政主管部门按照本办法和同级人民政府规定的职权划分，负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。
城乡建设、环保、计划、规划、财政、审计等有关部门按照职责分工，协同做好基本农田保护工作。
乡镇人民政府负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。
第六条 任何单位和个人都有保护基本农田的义务并有权对侵占破坏基本农田以及其他违反本办法的行为进行检举、控告。

第二章 基本农田的划定
第七条 基本农田保护区规划应当以土地利和总体规划和农业资源调查及农业区划为依据，并与城市规划、村镇建设规划相协调。
第八条 市国土管理部门和农业行政主管部门会同有关部门编制全市基本农田保护区规划，明确数量指标和布局安排，经同级人民政府审定后，以区市县为单位分解下达。
乡（镇）人民政府根据县级人民政府下达的基本农田保护指标，以行政村、社为单位划定保护面积，落实保护区片块，确定保护等级，并经县级国土管理部门和农业行政主管部门审查后，报县级人民政府批准。
经批准的基本农田保护区需要调整的，须经原审批经机关批准。
第九条 下列耕地应列入基本农田保护区：
（一）县级以上人民政府批准确定的粮、油和名、优、特、新农产品生产基地；
（二）平坝和丘陵一、二台的水田和旱地；
（三）蔬菜基地；
（四）农业科研、教学及良种繁育基地；
（五）经县级以上人民政府批准的应列入基本农田保护区的其他耕地。
区市县基本农田保护区面积不得低于本市规定的控制指标数。
第十条 基本农田级别划分：
（一）蔬菜基地，经县以上人民政府批准确定的粮、油和名、优、特、新农产品基地，农业科研、教学及良种繁育基地为一级基本农田，实施长期保护，不得占用；
（二）除前项以餐的基本农田为二级基本农田，在规划期内实行保护，不得占用。
第十一条 报批基本农田保护区规划应报送以下基本材料：
（一）区市县报批：
1、基本农田保护区图（在相同比例尺的土地详查现状图上制作）；
2、基本农田保护区报告；
3、乡（镇）基本农田保护面积汇总表。
（二）乡（镇）报批：
1、基本农田保护区图（在万分之一土地详查现状图上制作）；
2、基本农田保护面积汇总表；
3、村级基本农田保护面积汇总表；
4、基本农田保护面积登记册。
第十二条 基本农田保护区划定的技术规程，按照国家有关规定执行。
第十三条 划定基本农田保护区时不得擅自改变原承包者的承包经营权。
第十四条 基本农田保护区的划区定界工作，以乡（镇）为单位进行，由县级国土管理部门会同同级农业行政主管部门组织实施，并由上一级人民政府检查验收后公布。

第三章 基本农田的保护
第十五条 基本农田保护区一经划定，任何单位和个人不得擅自改变或才征用、占用（以下统称占用）。
国家能源、交通、水利、国防军工等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田保护区内耕地的，按国务院《基本农田保护条例》规定的程序和审批权限，由规划部门会同国土管理部门与农业行政主管部门审查同意后方可办理选址定点手续及建设用地手续。
第十六条 设立开发区应按国家有关规定办理报批手续，严禁乱设开发区占用基本农田保护区内耕地。
第十七条 非农业建设经批准占用基本农田保护区内耕地的，除依照《土地管理法》和有关法律法规的规定缴纳税费外，并应当按照“占多少、垦多少”的原则，由用地单位或个人负责开垦与所占耕地数量相当的耕地，并由县级以上国土管理部门会同同级农业行政主管部门负责检查验
收；没有条件开垦的，由用地单位依照下列标准缴纳基本农田造地费：
（一）占用一级基本农田，一产欠性按每亩菜地建设基金的80％缴纳；
（二）占用二级基本农田，一次性按每亩菜地建设基金的60％缴纳。
第十八条 占用基本农田保护区的菜地，已按照国家有关规定缴纳菜地开发建设基金的，不再缴纳占用基本农田造地费。
以国家投资为主兴建的能源、交通、水利、国防军工等建设项目，经国务院批准，可以免缴占用基本农田造地费。
第十九条 基本农田造地费在办理土地审批手续时由国土管理部门收取，使用财政部门统一收费票据。基本宵田造地费除市留5％用于基本农田的规定与保护工作外，其余按征收区域返还区市县，由区市县财政部门纳入预算内资金管理，专户储存，专项用于新的基本农田开垦、建设和
中低产田土改造。
基本农田造地费的使用，由国土管理部门和农业行政主管部门分别编制用款计划，报同级政府审批后，由同级败政部门拨付并接受审计、财政部门监督，任何单位和个人不得侵占挪用。
新的基本农田开垦由国土管理部门组织实施，基本农田建设和中低产田地土改造由农业行政主管部门组织实施。
第二十条 基本农田造地费的使用实行项目管理，由乡镇人民政府或其他实施单位提出项目计划和方案设计，经农业行政入管部门和国土管理部门组织专家评估后立项，按工程实施进度分期拨款。项目竣工后，由农业行政主管部门和国土管理部门检查验收，检查验收不合格的，应责令
在兰年人改造合格，逾期仍不合格的，应按规定交纳基本农田造地费。本农田环境污染的，当事人必须立即采取措施处理，并立即向当地环境护主管部门和农业行政主管部门报告，接受调查处理。
第二十九条 县级以上人民政府应当与下一级人民政府签定基本农田保护责任书，乡镇人民政府应发与农村集体经济组织或村民委员会签定基本农田保护责任书。
基本农田保护责任书由市国土部门统一制作并应当包括下列内容：
（一）基本农田的范围、面积、地块；
（二）基本农田的等级；
（三）保护措施；
（四）当事人的权利和义务；
（五）奖励与处罚。
耕地承包合同应当载明承包农户和专业组织对基本农田的保护责任。
第三十条 市、区市县人民政府应建立基本农田保护区监督检查制度，组织国土、农业以及其他有关部门对基本农田保护情况进行检查，并将检查情况书面报告上一级人民政府。

第四章 罚则
第三十一条 对擅自在基本农田保护区内建砖瓦、窑、建坟、挖砂、采石、采矿、取士、堆放固体废弃物严重破坏种植条件的，除依照《土地管理法》的规定限期治理外，可并处以毁坏耕地每平方米10无以下罚款。
第三十一条 对末经批准或越权批准非法占用基本农田进行非农业建设的，以违法用地处理，责令限期纠正，并由国土管理部门处以基本农田造地费2－3倍的罚款。
第三十三条 非农业建设批准占用基本农田保护区内耕地，超过一年末使用的，由县级以上国土管理部门收取每平方米10元以下的土地闲置费；未经原批准机关同意，超过两年不使用的由县级以上人民政府依法收回土地使用权。
逾期未缴纳土地闲置费的，每日加收3％的滞纳金，收取的土地闲置费和滞金纳入基本农田造地费统一管理。
三十四条 造成基本农田污染的，由县级以上环境保护主管部门会同同级农业行政主管部门按国家有关规定处罚。
第三十五条 破坏或者擅自改变基本农田保护区保护标志的由区市县国土管理部门或委托乡（镇）人民政府责令恢复原状，可以并处500元以下罚款。
第三十六条 非法占用基本农田保护区耕地费或者闲置费的，由市、区市县财政部门责令退赔，可以并处非法占用款额三倍以下的罚款。对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员由其所在单位或者上级以上机关给予行政处分；个人非法占用的，以贪污论处。
第三十七条 向基本农田实施不符合国家有关标准的肥料或者城市有害垃圾的，由县以上农业行政主管部门给予警告，并视其情节处以500－1000元的罚款。
第三十八条 当事人以行政处罚决定不服的，可依法申请复议或提起诉讼。

第五章 附则
第三十九条 本办法执行中的具体问题由重庆市国土局和重庆市农牧渔业局按职责分工负责解释。
第四十条 本办法自1996年1月1日起施行。




1995年12月1日
“重大误解”之内涵界定

马庭彪


　　意思表示是民事法律行为不可或缺的构成要素，是表意人将其内心意欲实现的一定法律效果的意思表示于外部的行为。然而在现实生活中，意思表示可能因某种原因使表意人的表示行为与其内心效果意思不相一致。“意思表示错误”或称“错误”，主要是指当事人所为的意思表示与内心的意愿不相一致的情况，而这种不一致情况的产生是由于当事人的错误所造成的。并非所有的错误都能使允诺人逃避其允诺的后果，只有在例外的情况下，造成错误的允诺人才能免受自身错误给自己带来的麻烦，否则就有违于合同法维护交易安全和公正的要求。在这一问题上，所有的法律制度的认识都是一致的，各国的立法均作了规定，仅对某些错误法律予以调整，而对其他错误法律则不予调整。然而，二者的界限究竟在何处？这是一个长期以来理论和实践上争论不止的研究课题。
　　我国《民法通则》第59条规定，行为人对行为内容有重大误解的，一方有权请求人民法院或者仲裁机构予以变更或者撤销。《合同法》第54条也对此作了概括性的规定，因重大误解订立的合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销合同。也就是说，在我国，法律规定只有构成重大误解时才会影响合同效力，当事人才有申请变更和撤销合同的权利。但无论是《民法通则》还是《合同法》均未对所谓的“重大误解”进行界定。《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见》 （以下简称《民通意见》 ）第71条规定：“行为人因对行为的性质、对方当事人、标的物的品种、质量、规格和数量等错误认识，使行为的后果与自己的意思相悖，并造成较大损失的，可以认定为重大误解。”这一规定虽然比《民法通则》和《合同法》的规定要具体得多，但却不是对“重大误解”的定义，充其量不过是对司法实践中应该认定、可以认定为属于“重大误解”情形的范围的一种列举。根据这一规定，“重大误解”必须同时满足两个标准：一是必须为司法解释所列举的类型；二是必须有较大的损失。这里存在两个问题：（一）对《民通意见》第71条规定的“行为人因对行为的性质、对方当事人、标的物的品种、质量、规格和数量等”中的“等”字应如何理解？是作“列举未尽”的理解还是作为“列举煞尾”来认识呢？若是前者，难免存在恣意扩大“重大误解”外延之嫌；若是后者，又有难以全面列举的忧虑。因此，无论采何种理解，都无法从跟不上说清何为“重大误解”。（二）“较大损失”的标准如何确定？我国幅员辽阔，各地经济发展水平不平衡，随着社会经济的不断发展，各地之间的交流日益频繁。举一个简单的例子，一个东部发达地区的富商将一个价值50元的标的物以500元的价格出售给一个欠发达地区的农民。后相对人以“重大误解”主张撤销。在这种情况下，这450元的损失是否可以算得上“较大损失”呢？这就给司法工作带来了诸多的不便和混乱。因此，笔者认为，只有在法律、法规、司法解释中对“重大误解”做出科学的定义，确定相对明确、清晰的标准和界线，才能使其对司法实务更具指导和实践意义。据此，利用比较的方法，分析借鉴不同国家地区有关合同“错误”的定义，对我国具有积极的参考价值。
　　大陆法系国家的有关规定
　　1、《德国民法典》的规定。《德国民法典》第119条规定：“（1）表意人所作意思表示的内容有错误，或者表意人根本无意做出此种内容的意思表示，如果可以认为，表意人若知悉情事并合理地考虑情况后即不会做出此项意思表示时，表意人可以撤销该意思表示。（2）交易中认为很重要的有关人的资格或者物的性质的错误，视为意思表示内容的错误。”可见，《德国民法典》将错误分为了“处理中的错误”[ 李先波：《合同有效成立比较研究》 ，湖南教育出版社2000年版，第227页。]和“动机上的错误”[ 同上。]。其中前者是指表意人的意思是根据正确的认识正确地形成的，但意思表述上是错误的，这是一种实质上的错误，是可以撤销的。后者是指意思本身是根据错误的认识而错误地形成的，这种情况下，只有在“表意人若知悉情事并合理地考虑情况后即不会做出此项意思表示时”，才可以撤销。我们知道，对于错误的意思表示，从表意人的利益考虑，允许他纠正错误是合情合理的；但从社会利益考虑，则势必会对正常的商业交往造成不利的社会影响，同时也对他人利益造成损害。因此，德国法实际上是对上述的个人利益与社会利益矛盾采取了折衷的处理方法。但这种处理规则，忽略了允诺人在产生错误时是否有过错，或者错误可否被对方察觉，或者对方根本就完全不知情等问题。这种规则的合理性不得不令人怀疑。
　　2、《奥地利民法典》的有关规定。该法典第871条规定，“只有当错误涉及到合同的主要内容和基本属性，并且这些都在意思表示中特别地、清楚地指出了时，这样的错误才会像德国民法典中的错误一样具有意义，这样的错误才是可撤销的。并且，即使允诺人犯了如上的错误，他也不能撤销合同，除非他证明存在以下三种事实之一：错误由另一方当事人引起；任何情况下，这个错误都是对方显而易见的；在合理时间内（in good time）向对方提示错误。”[ 李先波：《合同有效成立比较研究》 ，湖南教育出版社2000年版，第229页。]这样的规定相较于德国民法典来说，无疑是一种进步。
　　3、《法国民法典》的有关规定。在法国合同法中，错误作为同意的瑕疵，是指合同的订立是基于对实际存在的事实的一种相反的认识，亦即至少有一方当事人对行为的基本条件发生认识上的错误。法国学者将错误分为“重大错误和次要错误两大类。重大错误包括障碍性错误和无效性错误”[ 吴兴光 龙著华 周新军 叶昌富：《合同法比较研究》 ，中山大学出版社2002年版，第90页。]，两者都能够对合同的效力产生重大影响。次要错误则对合同效力不产生影响。障碍性错误是一种最为严重的错误，包括对合同性质的误解，对标的同一性的误解以及对合同原因客观上是否存在的误解等。法典对此没有作规定。无效性错误是根据法典第1117条的规定，可导致合同相对无效的错误。该条规定：“错误，仅在涉及契约标的物的本质时，始构成无效的原因。如错误仅涉及当事人一方愿与之订约的他方当事人个人时，不成为无效的原因；但他方当事人个人被认为契约的主要原因时，不在此限。”可见，在法国，无效性的错误有两种：一种是对标的物本质的错误，另一种是对当事人的错误。涉及当事人个人的错误，除非对方当事人个人的身份被认为是合同的主要基础，法律才予以调整。除上述提到的相对无效的错误外，当事人其他错误一般不能成为合同无效的原因，这类错误统称为错误，主要有： “（1）在非‘基于人的关系’而订立的合同中，一方当事人对另一方当事人的错误；（2）对标的物本质之外的其他因素的错误；（3）对订立合同的动机的错误；（4）计算上的错误。 ”[ 同上，第91页。]
　　4、《意大利民法典》的有关规定。该法第1428条规定：“当错误是本质性的并为缔约另一方可识别时，错误是合同得撤销的原因。”[ 转引自吴世珍：《论重大误解》 ，《青岛大学师范学院学报》2002年第1期。]何谓“本质性”的错误呢？第1429条规定，“如果错误：涉及契约性质或者标的物时；涉及交付标的物的同一性，或者根据一般标准及有关情况应当由合意确认的同一标的物的质量时；涉及由缔约方确认他方缔约人的身份或基本情况时；涉及构成惟一或主要原因的法律错误时，即属本质性错误。”[ 李先波：《合同有效成立比较研究》 ，湖南教育出版社2000年版，第236—237页。]何谓“可识别”的错误呢？对此，该法第1431条作了规定，所谓可识别的错误是指根据契约的内容，契约的具体情况或者缔约人的身份，只要是尽到正常注意义务即可发现的错误。意大利民法典对错误的规定可谓是大陆法国家中最为完备和合理的规定了。　
　　（二）英美法系国家的有关规定
　　1、英国法的有关规定。英国合同法上的错误，主要是指在签订合同的过程中，一方或者双方当事人对订立合同的客观条件产生误解，并依此误解签订了合同。现代英国法学界普遍将错误分为共同错误、相互错误和单方错误三类。共同错误是指双方当事人对同一合同要素发生相同的认识错误，结果双方订立的合同虽然符合意思表示一致的形式要件，但这种一致建立在双方发生共同错误的基础上，合同中的意思表示均非当事人的真实意思表示。相互错误，是指双方意图指向的标的不一致，当事人一方以为就此标的订约，而另外一方当事人以为就彼标的订约。单方错误，即一方当事人发生了错误，但另一方当事人知道或应当知道这一错误，却保持了沉默，合同就此订立。英国普通法一般不轻易承认当事人的错误会影响合同的效力，无论是何种错误，只有构成有效力的错误才能使合同无效，其他错误，原则上都不影响合同的有效性。机械地运用普通法的规则，会造成一定的不公平。因此，英国法院越来越倾向于采用衡平法来处理错误。一项错误要获得衡平法救济，则该错误必须是根本性的。具体包括对合同标的物质量或者价值产生的严重错误等等。
　　2、美国法的有关规定。美国法中的错误，是指合同当事人对于构成他们之间交易的基础的事实在认识上发生错误。《第二次合同法重述》第151条、152条规定，错误是就“合同赖以订立的基本假定”而发生的“与事实不符的信念”。[ 吴兴光 龙著华 周新军 叶昌富：《合同法比较研究》 ，中山大学出版社2002年版，第89页。]美国一般将错误划分为共同错误和单方错误。共同错误是指双方当事人对于构成他们之间交易的基础的事实，在认识上发生了共同的错误。其成立要件有三：一是该错误涉及到了合同赖以订立的基本假定，这样的假定既可以从合同的明示的语言中去发现，也可以从当事人的行为中得到暗示。二是该错误对双方同意的对于履行的互换有重大的影响，表现为双方履行的严重不平衡。三是该方没有承担发生这种错误的风险。而所谓的单方错误，是合同当事人能一方对构成合同双方交易的基础的事实，在认识上发生的错误。这种错误原则上不能主张合同无效，处分主张无效的一方当事人能够证明，错误是由对方造成的，或者对方在订立合同时已经知道或应当知道错误方的错误。
　　（三）《国际商事合同通则》有关错误的规定
　　《国际商事合同通则》第3.4条对错误下的定义为：“错误是指在合同订立时对已存在的事实或法律所作的不正确的假设。”这表明，《合同通则》所指的错误包括了事实错误和法律错误两种不同不同性质的错误。《通则》第3.5条第一款规定：“一方当事人可因错误而宣告合同无效。此错误在订立合同时如此之大，以至于一个通情达理的人处在与犯错误之当事人的相同情况之下，如果知道事实真相，就会按实质不同的条款订立合同，或根本不会订立合同，并且另一方当事人犯了相同的错误或造成此错误，或者另一方当事人知道及理应知道该错误，但却有悖于公平交易的合理商业标准，使错误方一直处于错误状态之中，或者在宣告合同无效时，另一方当事人尚未依其对合同的信赖行事。”[ 李先波：《合同有效成立比较研究》 ，湖南教育出版社2000年版，第246页]该通则采取的是主客观相结合的判断标准，比之德、法所采用的单一标准更为全面、合理。
　　通过上述对各国以及国际条约中的考察及列举，我们可以得出，传统的大陆法系对错误的区分方法最为普遍的是将其划分为动机错误和处理中的错误。对于前者，由于其与允诺人做出允诺之前的心理状态有关，难以为公众所察觉，因此法律不予调整。后者是由于意思表示与其真实的意思不相符合而形成的，法律予以调整。但这种区分方法在实践中难以操作，因此逐渐淡出法律的舞台。相对而言，将错误区分为实质性的错误和非实质性的错误，是较为合理的区分方法。即当错误涉及到契约性质或者标的物，涉及到由缔约方确认他方缔约人的身份或基本情况，涉及到构成惟一或主要原因的法律错误等，并且出现不保护对方当事人对合同的信赖利益的特殊原因时，合同才得以撤销。而英美法系则是从错误的主体出发，将错误分为共同错误、相互错误以及单方错误。对于单方错误毫无疑问是可以基于交易的公平与公正而主张撤销，而相互错误由于双方实际并没有达成真正合意，故可以认定合同没有成立。至于共同错误则要分情况来看，如果双方对订立合同时存在的事实作了相同的误解，并且双方均不知道对方存在误解，那么双方均可主张撤销合同；如果某一事实推定是合同一方当事人应承担义务，而双方对这一事实推定发生错误，有义务一方不得主张因错误认识而撤销。
　　我国民法并没有“错误”这一概念，而是以“重大误解”代替之。是使用“误解”还是使用“错误”合适呢？这两个字眼在内涵和外延上是否重合呢？笔者认为，二者还是存在一定的差别的。首先，错误是指与事实不符的状态。而误解则是指一方行为人对对方所使用的言辞和其他表示发生错误的理解，即“会错意”的意思。相比之下，错误的外延更广一些。其次，“误解”一词更注重于强调主观性，主要偏重于一方当事人的主观理解；而“错误”则更偏重于强调错误业已造成这一客观事实。最后，笔者认为，在日益频繁的国际商事贸易往来的过程中，将“误解”改为“错误”，更有利于方便同世界的沟通和交流。
　　那么，究竟应当对“重大误解”的内涵做何定义呢？通过上文对各国立法的比较、考察，我们不难发现，大多国家在界定“错误”为可撤销的时候，都使用了“实质”、“本质”或“基本”这几个词语。也就是说，我们在把握“错误”或“重大误解”的内涵时，应当从以下四个方面进行把握：（1）错误表示的内容是否为合同标的物的本质；（2）意思表示的错误是否影响到合同目的的实现；（3）如果当事人在为意思表示时就知道该错误的后果，就不会做出此意思表示；（4）是否属于交易上所认为是重要的民事关系或合同关系要素方面的错误。据此，笔者认为，可以对“重大误解”作如下的定义：在订立合同的过程中，如果错误是涉及合同性质、标的物的品种、质量、规格和数量以及对方当事人等本质性错误的，该错误之大，以至于一个通情达理的人处在与犯错误的当事人相同情况下，如果知道事实真相，就会按性质不同的条款订立合同，或根本不会订立合同的， 系重大误解。
　　当然，对于“重大误解”（或者称“错误”）的内涵的界定，是一个十分复杂的问题，对它具体形态的研究，对司法实践确定“可撤销合同”的标准和尺度不无裨益。对此，理论界和实务界都有各自的心得，由于阅历和学识浅薄，以上论述也仅是笔者对“重大误解“的粗浅认识，希望能够在今后的学习和实践中搜集更多的资料，借鉴、思考，以得出更为准确的认识。