从夏某某所诉两案谈房屋永久承租权


一、案情
A区B路5号503室房屋（14.3平方米）系居民夏某某承租该区某房管所管理的公房。1993年，此房被拆迁开发重建，夏某某作为享有安置权的拆迁户，支付了超面积安置费3105元，将承租面积扩大至35.7平方米，房屋所有权仍由该区房管局某房管所享有，双方订立了公有房屋住宅租约。1998年11月2日，夏某某在未征得房管所同意情况下将房屋出租与另一居民广某某使用。同月20日，一自称夏某某的男子持名为夏某某的假身份证以公房租约遗失为由，向房管所申请补办新租约，此遗失启事经登报公告后房管所将新租约办给了此人。同年12月，此人以六万四千元将房屋使用权转让给陈某某，并到房管所重新办理了承租人为陈某某的公房租约。此后，夏某某发现此情况，产生纠纷诉诸法院。夏某某先以陈某某为被告提起确认自己享有房屋承租权的民事诉讼，后又以A区房管局为被告提起行政侵权的行政诉讼。
二、审判结果及理由
夏某某提起的民事、行政二诉讼先后分别由民事审判庭和行政审判庭审理完毕。民事审判庭判决驳回夏某某的诉讼请求。理由：一、夏某某未经房管所同意而擅自转租有过错应承担相应责任；二、陈某某善意有偿取得房屋承租权是合法承租人。行政审判庭裁定驳回夏某某起诉。理由：房管所与夏某某之间的关系属出租人与承租人之间的民事法律关系，不属行政诉讼受案范围。
三、本案的争议
本案在审理中曾形成两种意见。第一种意见认为房管所与夏某某之间是单纯的普通租赁民事法律关系，它依据契约产生，双方适用普通租赁法律规范中的权利义务规定。作为所有人的出租方提供房屋并承担维修义务，承租方占有、使用房屋并支付国家规定的租金。同时国家法律、法规及地方法规规章及规范性文件有关公房租赁的内容也作为租约法定内容供双方遵循。第二种意见认为房管所与夏某某之间是行政、民事属性兼有的法律关系，双方除存在第一种意见所叙述的民事法律关系外，出租方还凭借法律、法规授权或房屋行政管理机关委托对承租方行使管理权，因而还存在行政法律关系。笔者认为第一种意见的存在有其客观事实和法律法理基础，但不是说他们之间只要有民事法律关系存在就否认行政法律关系的存在，二者并不矛盾，行政法律关系仍有存在的可能性；第二种意见笔者认为依据现有的法律是不能成立的，但从发展来看却应当被确立，因为此中需要行政权力的干预。下面对此类租赁关系作一简要分析。
四、对此类特殊租赁关系的分析
在房屋租赁关系中，如果将以私有房屋为标的出租称为普通租赁关系，则可称本案所涉之出租为特殊租赁关系。
现实生活中，这种特殊租赁关系一般有两种，一种为国有公房租赁，一种为拥有房地产的企事业单位按国家定价进行的房屋租赁。这种特殊租赁关系与普通的房屋租赁关系有很大差异。第一、承租权获取的方式不同。普通租赁中的承租人只要支付租金即可承租，而此类特殊租赁中的承租人获得房屋使用不仅仅象普通承租人一样以支付租金为对价，还需要支付另一对价。承租人除按期支付租金外还需在获取房屋承租权时支付其它高额对价。其中国有公房承租人主要凭借劳动关系而获得承租权，即通常所称“分配”。这可以说是以劳动为对价，劳动者所在单位以房屋实物工资代替部分货币工资支付与劳动者；其次还可在分配、拆迁、买卖、对换时按面积支付一定金额获取或扩大承租面积，如本案夏某某拆迁后支付的超面积安置费。通过支付一定金额获取承租的，一般单位面积金额略低于产权单位面积金额，同时获租后还需按国家规定支付租金。第二、承租期限不同。普通租赁的租赁期限是有期限的，承租人按照合同约定期限租用房屋。而此类特殊租赁的租赁期限是永久性的，承租人与出租人之间不约定租赁期限，可以无限期租赁。第三、租金不同。普通租赁关系中，如私房租赁，出租、承租双方可以公平、自愿确定租金数额。而此类特殊租赁的租金数额为非自愿且较低廉，并由国家直接予以规定，且远远低于普通租赁的租金额。第四、承租后的附随权利义务不同。普通租赁中承租人的有限承租权非经出租人同意不得转让，更不能继承、交换，而这类特殊租赁中承租人的承租权可按照出租人的相关规定转让、继承。承租人可将承租权在市场上以自愿价格转让，此后只需在出租人处办理变更名称手续，承租人死亡后，其继承人一般均可获得承租权。
五、确立永久承租权之他物权规范是民事法律关系与行政法律关系共同存在的前提
从上述内容可知，此类特殊租赁关系与普通租赁关系有很大不同，但有此不同并不意味着就需要行政权干预，就可以说存在行政法律关系。融资租赁就不同于普通租赁，它就无需行政权干预。那么这类特殊租赁关系到底是否需要行政权干预呢？现从一假设进行推导，假设此类房屋租赁是属于单纯、完全的民事法律关系。当承租人A通过支付对价（在大中型城市一般每平方米1500元左右）取得承租权，后承租人在承租过程中有一个月房租未按期支付（按国家现行规定每平方米每月一般为2元左右），此时承租人违约应承担违约责任，按相关的民事租赁法律规范，出租人有权解除租约，从而承租人丧失承租权，这看来是符合民事规范的，但此中就出现了问题，问题在于以因不履行一月每平方米2元的租金而丧失了以每平方米1500元取得的承租权，这样的约定公平吗？符合公平原则吗？显然不符合，出租人不应凭借微薄的欠租额而剥夺承租人的承租权。可见这不能适用普通租赁的民事法律规范，从上例中可以看出承租人在此中拥有不同于普通租赁的特殊权利，笔者将之称为永久承租权。
永久承租权属于不动产他物权。他物权是指非物之所有权人对物所行使的物权，这种物权由权利人自由、独立、排他地行使，非因法定缘由而不能丧失。永久承租权属于他物权与日本、台湾民法中的永佃权相似（永佃权是租佃人永久租用土地进行耕种或放牧的他物权），永佃权一般只在承租人破产或租金达一定数额时才丧失，并且可以转让、继承。这一规定使得出租人与承租人之间的权利得以平衡，值得我们借鉴。物权法定是物权产生的原则，法律未规定此永久承租他物权，司法实践中就不能作为物权对待。但一种权利不因法律对之未予规定就否认它在现实经济生活中的客观存在，法律的滞后性能够充分说明这一点。当这一权利普遍存在时就应有法律对之予以规范。我国就应制定这一他物权（永久承租权）法律规范，承认这一已被公众所接受又被实践操作所肯定的现实民事权利。承租人拥有的房屋永久承租权属物权不同于债权，债权需要相对方行为的支持，而物权不需要，可独立排他地行使。既然永久承租权属物权就存在一个公示的问题，动产物权以占有为公示，不动产物权（包括自物权、他物权）以登记为公示。登记公示制度不为公众所自由创立，它应来源于法律直接规定，并且属于强制性规范体现国家意志，法律直接规定谁为行使登记权的主体及其享有的职权和承担的职责。例如，土地使用权登记由土地管理机关行使。登记主体对不动产物权进行的登记行为就属于具体行政行为，登记主体与被登记物权人之间就形成了行政法律关系。从上可知，当确立起此类特殊租赁关系中承租人拥有永久承租权且属物权的观点时，就能得出此中存在行政法律关系的结论，更具体一点说就是存在行政登记法律关系。这一法律关系中行政相对人恒定为承租人，行政管理人因法律规定的不同而不同，如可规定由非房屋所有权人的单一行政机关行使登记权，也可规定由房屋所有权人（企事业单位）行使登记权，还可规定由行政机关及其委托的房屋所有权人（企事业单位）共同行使登记权。
综上所述，就本案而言，由于法律没有确立永久承租他物权，导致行政权力无法介入，因而就否定了永久承租他物权登记行政法律关系的存在。但行政法律关系不存在并不是说司法机关在处理此类特殊租赁关系时就应采用与处理普通租赁关系一样的司法手段，因为那样处理就如文中所述不符合公平原则。笔者认为在现阶段没有确立永久承租他物权法律规范的情况下，可从契约法律关系入手维护双方权利的公平。如本案，夏某某若欠租金非达一定数额（与获取承租权对价相当）不可解除合同，夏某某依据公有房屋住宅合同所享有的债权不适用善意取得，原合同继续有效，陈某某与房管所所订立合同无效。


　　　　　　　　　　　（重庆市渝中区人民法院 谢侃）

浙江省丽水市人民政府


丽水市区户外广告管理办法

丽政令〔2001〕6 号


《丽水市区户外广告管理办法》已经市人民政府第5次常务会议审议通过，现予发布，自2001年10月1日起施行。
　

　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○一年六月二十九日






丽水市区户外广告管理办法


　　第一章 总则


　　第一条 为加强丽水市区户外广告管理，规范户外广告行为，美化城市环境，促进经济繁荣，根据《中华人民共和国广告法》、《浙江省广告管理若干规定》、《浙江省城市市容和环境卫生管理实施办法》等有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条 本办法所称的户外广告包括：

　　（一）利用公共或自有场地的建筑物、空间设置的路牌、横幅、彩牌楼、霓虹灯、电子显示牌（屏）、灯箱、橱窗、标语、画廊等；

　　（二）利用交通工具（包括各种水上漂浮物和空中飞行物）设置、绘制、张贴的；

　　（三）以其它形式在户外设置、悬挂、张贴的。

　　第三条 凡在丽水城市规划区范围内设置、悬挂、绘制、张贴（以下统称设置）的各类户外广告，均应遵守本办法。

　　第四条 除公益广告之外，凡利用市区空间设置户外广告的，其广告设置权应按本办法规定实行有偿使用。

　　第五条 丽水市工商行政管理部门是户外广告的监督管理机关，负责对市区户外广告活动进行监督管理。

　　市政府有关部门应当按照各自的职责，协助做好户外广告管理和监督工作。其中，建设规划行政主管部门负责对户外广告设置的规划建设审核以及监督管理；市政设施管理机构负责对户外广告的市容审核以及监督管理。


　　第二章 户外广告设置


　　第六条 设置户外广告，必须符合户外广告的设置规划。户外广告的设置规划由市人民政府组织建设规划（市政设施管理）、工商行政管理、公安、交通等有关部门制定。

　　第七条 城市规划区范围内的大型户外广告设置应当先征得建设规划行政主管部门的同意；在机动车上喷刷、涂写、粘贴广告的，应当先征得公安交通管理部门同意。

　　大型户外广告由市建设规划、工商行政管理部门具体认定，今后上级有新规定从其规定。

　　第八条 有下列情形之一的不得设置户外广告：

　　（一）利用交通安全设施、交通标志的；

　　（二）影响市政公共设施、交通安全设施、交通标志使用的；

　　（三）妨碍生产或者人民生活，损害市容市貌的；

　　（四）国家机关、文物保护单位和名胜风景点的建筑控制地带；

　　（五）市区其它禁止设置户外广告的区域。

　　第九条 相对固定和期限较长的户外广告设置权原则上采取公开拍卖、招标等方式取得。

　　（一）市工商行政管理部门应会同城建规划、公安、交通、物价等部门，根据户外广告设置规划，拟定户外广告设置权拍卖方案，并由市人民政府直接委托中介机构拍卖、招标，或由市人民政府委托有关部门按照有关程序组织拍卖、招标。

　　（二）户外广告设置权期限已满需要继续发布的，其户外广告设置权原则上应重新拍卖、招标。

　　（三）本办法发布前已设置的户外广告批准期满后，其户外广告设置权原则上应按照本办法规定实行公开拍卖、招标。

　　（四）户外广告拍卖、招标所得扣除成本，应全额上缴市财政，实行统一管理，专款专用。


　　第三章 户外广告的登记审批


　　第十条 设置户外广告，户外广告主或者户外广告经营者应向工商行政管理部门提出登记申请，填写《丽水市户外广告申请登记表》，并提交下列证明材料：

　　（一）营业执照；

　　（二）广告经营许可证；

　　（三）广告合同；

　　（四）场地使用协议；

　　（五）广告设置地点，依照本办法规定需要经有关部门批准的，应当提交有关部门出具的批准文件。

　　经审查符合条件的，发给《丽水市户外广告设置登记证》。

　　第十一条 大型户外广告的审批登记程序：

　　（一）市建设规划行政管理部门对申请人的申请进行规划建设审核，经审核同意的，在《申请登记表》上加盖印章后，将其与申请材料一并转市市政设施管理机构；

　　（二）市政设施管理机构对申请人的申请进行市容市貌审核后，经审核同意的，在《申请登记表》上加盖印章；

　　（三）市工商行政管理部门对申请人的申请进行经营资质和广告内容进行合法性审核，经审核合格的予以登记。

　　第十二条 市工商行政管理部门、市规划行政管理部门、市政设施管理机构应在接到大型户外广告申请人全部申请文件之日起5个工作日内办理有关审批手续。实行并联审批，逾期不提出审核意见的视为同意。

　　第十三条 一般户外广告的审批程序：

　　（一）申请设置一般户外广告的单位和个人，必须按照国家有关规定向工商行政管理部门申请登记；

　　（二）在城市道路、广场建筑物设施上搭建彩牌楼、张挂横幅、装饰其他标志以及涉及市容市貌管理的，须经市政设施管理机构同意；

　　（三）在城市公共绿地内设置广告的，须经园林管理机构同意。

　　第十四条 户外广告经营者必须经工商行政管理部门核准，取得《企业法人营业执照》、《营业执照》和《广告经营许可证》后，方可从事户外广告经营业务。

　　第四章 户外广告管理


　　第十五条 户外广告必须按批准的时间、期限、地点、形式、规格、内容设置，不得擅自变更，确需变更的，应当按照申请设置的审批程序办理变更审批手续。

　　第十六条 经批准设置的户外广告，自批准之日起3个月内完成设置，逾期作自行放弃设置权处理。

　　第十七条 户外广告内容必须真实、健康、符合法律、法规、规章的规定，不得以任何形式欺骗或误导消费者。

　　第十八条 户外广告应当图案清晰、外形美观、形体完好，与周围环境相协调；使用的汉字、字母和符号应当符合国家有关规定。

　　第十九条 经批准设置的户外广告，应当按照谁设置谁负责维修管理的原则，做好维护管理工作。

　　设置在建筑物上、构筑物上或其它载体上的户外广告的维修管理，由建筑物、构筑物或载体的使用单位负责；独立设置的，由设置单位负责；有设置协议的，由协议规定的维修单位负责。

　　第二十条 户外广告维修管理责任单位，应当加强维护，经常检查，发现图案、文字、灯光显示不全、污浊、腐蚀、损毁，应立即修饰。过期或失去使用价值的户外广告，应及时更新或拆除。

　　第二十一条 经批准设置的户外广告必须在其右下角标明登记证号、广告主、广告经营者和有效时间。

　　第二十二条 禁止在指定的公共广告栏以外的建（构）筑物、树木、电杆、灯杆以及公共场所、街道、信箱等张贴印刷品广告。

　　公共广告栏由建设行政管理部门、工商行政管理部门定点设置、统一管理。

　　第二十三条 户外广告经营者必须发布一定数量的公益广告，具体由工商行政管理部门会同有关部门共同制定，统一规划。

　　第二十四条 工商行政管理部门应对核准设置的户外广告证明材料、广告样本、登记证号等造册建档，档案保存时间不得少于二年。

　　第二十五条 除国家建设以及公益活动需要外，任何单位和个人不得擅自占用、拆除、遮盖或损坏经批准设置的有效期限内的户外广告及其附属设施和公共广告栏。

　　第二十六条 在户外广告经营中，禁止任何形式的垄断和不正当竞争行为。

　　任何部门不得滥用权力使其所属经营机构垄断，或者变相垄断某一领域的户外广告经营，排斥其他经营者。


　　第五章 法律责任


　　第二十七条 违反本办法规定有下列情形之一的，由工商行政管理部门视情节轻重，给予以下处罚：

　　（一）利用广告对商品或者服务作虚假宣传的，依据《中华人民共和国广告法》第三十七条规定，责令广告主停止发布，并以等额广告费用在相应范围内公开更正消除影响，并处广告费用1倍以上5倍以下的罚款；对负有责任的广告经营者、广告发布者没收广告费用，并处以广告费用1倍以上5倍以下的罚款；情节严重的，依法停止其广告业务；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　（二）未取得《广告经营许可证》从事户外广告经营业务的，依据国家工商行政管理局《广告管理条例施行细则》第二十一条规定，没收其违法所得，并处以5000元以下的罚款。

　　（三）擅自违反登记事项发布户外广告的，依据国家工商行政管理局《户外广告登记管理规定》第十八条、《广告管理条例施行细则》第二十二条规定，责令其停止发布；情节严重的，由登记管理机关收回其登记证，并处以5000元以下的罚款。

　　（四）未经登记擅自发布户外广告的，依据国家工商行政管理局《户外广告登记管理规定》第十七条、《浙江省广告管理若干规定》第二十九条规定没收违法所得，视情节轻重予以通报批评，处以违法所得3倍以下的罚款，但最高不超过30000元，没有违法所得的，处以1000元以上10000元以下的罚款，并限期拆除。逾期不拆除的，强制拆除，其费用由发布者承担。

　　第二十八条 发现图案、方案、文字、灯光显示不全、污浊、损毁、不整洁、影响市容观瞻的户外广告，依根据建设部《关于加强户外广告、霓虹灯设置管理的规定》第七条规定，由城建监察人员根据实际情况，责令管理责任单位限期修饰直至拆除。

　　第二十九条 广告、宣传横幅等不规范或残缺不全的，依据《浙江省城市市容和环境卫生管理实施办法》第三十七条规定，由市人民政府建设行政主管部门处以20元至200元的罚款。

　　第三十条 有下列行不之一的，依据《浙江省城市市容和环境卫生管理实施办法》第三十九条规定，由市人民政府建设行政主管部门，责令行为人停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施，并可按下列规定处以罚款。逾期不加清理、拆除或采取其他补救措施的，每逾期1日，分别加处下列罚款数的10%的罚款。

　　（一）未经同意擅自设置大型户外广告，影响市容的，处以500元至5000元的罚款；

　　（二）大型户外广告残缺不全、污损不整，影响市容的，处以200元至2000元的罚款；

　　（三）霓虹灯、灯箱断亮、不亮，影响市容的，处以50元至500元罚款。

　　第三十一条 对乱张贴、乱散发印刷品广告行为中公布其通讯工具号码的违法行为人，由工商行政管理部门通过其通讯工具通知其于指定的时间、地点接受处理。

　　第三十二条 违反工商行政管理其它规定的，由工商行政管理部门按照工商行政管理的有关规定予以处罚。

　　第三十三条 设置户外广告，违反城市规划、道路交通、城市绿化等有关规定的，分别由有关部门依据国家有关法律、法规、规章的规定进行处罚。

　　第三十四条 因户外广告坍塌、坠落、造成财产损失或人身伤亡的，由广告主或广告经营者依法承担赔偿责任。

　　第三十五条 当事人对处罚决定不服的，可以按照《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定申请行政复议或者提起行政诉讼。当事人逾期不申请复议、也不提起诉讼的、又不履行具体行政行为的，作出具体行政行为的部门，可以依法申请人民法院强制执行。

　　第三十六条 工商行政管理部门、城市建设规划行政管理部门工作人员违反本办法规定，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


　　第六章 附则


　　第三十七条 本办法由丽水市工商行政管理局负责解释。

　　第三十八条 本办法自2001 年10月1日起施行。