对未成年人犯罪适用暂缓起诉制度探析

宋景峰 刘青


2001年桐柏县检察院受理审查起诉未成年犯罪嫌疑人17人，占全年受理审查总人数309人的5.5%，起诉的14人中14至16岁的4人；2002年受理审查起诉未成年犯罪嫌疑人24人，占全年受理审查起诉总人数291人的8.25%，起诉的20人中14岁至16岁的8人。2003年受理审查起诉未成年犯罪嫌疑人43人，占全年受理审查起诉总人数243人的17.6%，起诉的40人中14岁至16岁的29人。从上述办理的案件来看，未成年人犯罪占整个犯罪比率不断上升，且呈低龄化趋势。针对未成年人犯罪的特点和未成年人犯罪的可塑性，为切实保障未成年人权益，遏止未成年人犯罪上升态势，审理未成年人刑事案件必须坚持教育为主、惩 罚为辅的政策。为落实这项政策，不少地方在探索对未成年人犯罪案件的暂缓起诉制度。 我国现行法律没有暂缓起诉的规定，就此而言司法实践应当采取谨慎的态度。但是，法律应该与时俱进，理应包括法律制度在内。我们应当客观分析，在实践中积极探索适用暂缓起诉制度并客观看待对未成年人犯罪适用暂缓起诉的利弊，切实解决“是否应当暂缓”与“如何暂缓”的实际操作问题。
暂缓起诉是指在审查起诉过程中，检察院对确有犯罪事实，但同时具有某些从轻、减轻处罚的条件并可适用缓刑的未成年人犯罪案件决定暂不起诉，在法定的诉讼时期内，要求犯罪嫌疑人承担一定的义务，即对犯罪嫌疑人在指定的单位和组织中进行一定时间的考察，考察期满后表现较好的，作相对不起诉的处理。
一、暂缓起诉的理论基础和法律渊源
对未成年人犯罪适用暂缓起诉，近年来有许多地方都在试行，但是对未成年人犯罪适用暂缓起诉是否符合法律、是否应当广泛适用，即“是否应当暂缓”的看法，目前还存在着三种不同的观点即赞成说、反对说、谨慎说。
“赞成说”认为对未成年犯罪嫌疑人实行暂缓起诉制度是积极可行的。理由是：第一，它有利于检察机关对未成年人犯罪案件作出正确处理。鉴于未成年人生理、心理的特殊性，实行暂缓起诉制度，检察机关可以增加一段全面考察的时间，考察期满后再作决定，其法律效果和社会效果会更好些。第二，有利于对未成年人犯罪嫌疑人的帮教，预防其再犯罪。第三，符合诉讼经济原则。实行暂缓起诉制度，使未成年人轻微刑事案件能够依据犯罪情节轻重和悔改情况，在审查起诉环节作出是否进入下一个诉讼环节的决定，使不该进入审判程序的案件适时终止，有利于缩短诉讼时间，减少诉讼投入，提高诉讼效率。
“反对说”认为，暂缓起诉严重违法，应当予以禁止。持此观点的理由是：第一，暂缓起诉并没有法律依据，属于“违法试验”。我国刑事诉讼法对审查起诉后作出的决定只规定了提起公诉、不起诉、退回补充侦查三种处理方式，并没有规定可以作暂缓起诉。第二，它是检察机关对起诉自由裁量权的滥用。检察机关在没有法律依据的情况下，将特定的未成年人涉嫌犯罪案件暂缓起诉，不利于打击犯罪，有损于检察机关公正执法的形象。第三，它违反了公诉权的实质内涵，造成对审判权的侵犯。公诉权是一种诉权，其基本职能是控诉，这就意味着检察机关不能对案件作出实体处理。第四。它违背了罪刑法定原则，混淆了实体法与程序法的关系，并造成与缓刑适用的冲突。
“谨慎说”认为，制度创新永无止境，积极谨慎地探索适用暂缓起诉制度应当予以支持。笔者赞成第三种观点，检察机关探索未成人犯罪案件暂缓起诉制度，目的在于实施“教育、感化、挽救”的方针，最大限度地避免在未成年人身上留下刑事犯罪记录。在我国的现行法律中确实没有暂缓起诉的直接规定，就此而言应当采取谨慎的态度，但是法律也不是一成不变的，与时俱进理应包括法律制度在内。按照我国目前的刑事诉讼法，检察机关确实只有提起公诉、不起诉、退回补充侦查三项可供选择的权力，在不起诉的范围内也只有法定不起诉、酌定不起诉、因证据不足不起诉的选择权。酌定不起诉是国家授予检察院行使的起诉裁量权，具体法律依据是《刑事诉讼法》第一百四十二条第二款的规定：“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。”显然，《刑事诉讼法》第一百四十二条第二款是授权性规定，而非禁止性规定，人民检察院有权以此为据探索如何实施不起诉的决定。所谓“人民检察院可以作出不起诉决定”，并没有规定检察院的不起诉权一次用尽，检察院所说的暂缓起诉实际上是对不起诉附加了在一定期限内进行考察的条件。对现有的不起诉制度是否可以附加条件、应当如何附加条件本身属于制度创新的探讨，是完全应当允许的。
在实际工作是，有些同志提出：暂缓起诉具体操作复杂、麻烦，增大了检察机关公诉部门的工作负担，还不如起诉到法院作判处缓刑。检察院决定的暂缓起诉与法院作出的判处缓刑两者的差别在于：检察院在缓诉考察期内对缓诉对象进行考察，可以为未成年的犯罪嫌疑人提供一个有条件的免受审判的机关，可以达到暂缓起诉教育、感化、挽救未成年人的目的。而人民法院对未成年人犯罪案件的审判虽然也可能作出宣告缓刑的决定，但是，缓刑毕竟是对刑事犯罪的认定与处罚裁量，有可能影响未成年今后的健康成长。
二、基层检察院暂缓起诉的具体操作
目前在“暂缓”方面各地形成了许多制度，例如：考察期限、暂缓起诉对象定期报告制度等制度。这些制度设计已经比较细致，在理论上也是正确的，而令人忧虑的是这些工作如何一一落实到基层。下面就结合笔者所在的河南省桐柏县人民检察院近两年来探索对未成年犯罪适用暂缓起诉的心得和体会，来具体谈谈基层如何做好未成年人犯罪暂缓起诉工作。未成年人犯罪暂缓起诉工作的重点是“如何暂缓”。 “如何暂缓”的关键是落实考察工作。考察工作的质量高低，是决定教育挽救未成年人犯罪嫌疑人的工作能否取得成功的关键。因此，一定要保证考察工作落实到位。
（一）在法律政策范围内，制定并严格落实暂缓起诉的适用范围和不适用范围。暂缓起诉的适用范围是具有法定从轻、减轻处罚的情节。如犯罪嫌疑人赵某故意伤害一案，犯罪嫌疑人赵某与被害人巴某系同学，巴某向赵某索要沙发垫子未果，巴某遂纠集几名在校学生对赵某拳打脚踢，巴某先朝赵某脸部打了一拳，又用手掐住赵某的脖子，赵某掏出随身携带的水果刀向巴某的腹部捅了两刀，后巴某因抢救无效死亡。经过审查后认为，赵某犯罪时未满十六周岁，并系防卫过当；赵某平时在校表现一贯良好，认罪态度较好，有悔罪表现；且被害人巴某有过错。遂决定对赵某做暂缓起诉，让其完成学业。
不适用范围是所犯罪行情节严重的，惯犯、有前科或者被劳动教养的，犯罪后拒不认罪的。
（二）决定实施暂缓起诉的程序和期限。对于符合暂缓起诉条件的案件，由主诉检察官审查提出意见交主诉办讨论后报主管检察长批准，并征求被害人及家属意见后，决定实施暂缓起诉。考察期限一般是六个月以上，一年以下，根据未成年人年龄、学习、平时表现情况具体制定考察期限。
（三）制定暂缓起诉的犯罪嫌疑人的考察制度，及其应遵守的规定。考察制度主要包括暂缓起诉对象定期报告制度、考察人员互相联系制度，考察对象评估测查制度。暂缓起诉对象定期报告制度是对于在校学习的、已辍学或已工作的未成年犯罪嫌疑人经暂缓起诉后，由公诉部门将犯罪嫌疑人交由其所在学校、居民委员会、村委员会继续进行学习、生活、工作。暂缓起诉对象每月要到公诉部门或书面、电话定期报告工作学习情况。考察人员互相联系制度是规定作出暂缓起诉的检察院公诉部门同暂缓起诉考察对象所在的学校或所在居民委员会、村委员会、公安机关互相联系， 了解暂缓起诉考察对象的表现。考察对象评估测查制度是指被暂缓起诉考察对象在考察期限内，由公诉部门不定期会同所在学校、居委会等单位对暂缓起诉考察进行考察、评估和测查，并写出书面鉴定意见。对于在暂缓起诉考察期间能够认真遵守暂缓起诉考察期的有关规定，态度积极，表现较好的，公诉部门根据《刑事诉讼法》第一百四十二条第二款的规定作出相对不起诉的意见，报请检委会决定。对于在暂缓起诉考察期间表现不好，延长考察期限。如果重新犯罪、违反相关规定的犯罪嫌疑人，公诉部门依法对其提起公诉，追究其刑事责任。
目前，对未成年人犯罪适用暂缓起诉制度引起了许多法律工作者的思想和探索，相信在不久的将来，这项制度会日臻完善。



广东省广州市政府


广州市行政机关辞退工作人员暂行规定
广州市政府


规定
第一条 为完善本市各级行政机关干部队伍管理机制，维护政府机关的纪律和秩序，优化人员结构，提高机关干部队伍的素质和机关工作效能，特制定本规定。
第二条 本规定所称辞退，是指政府各级行政机关对确定为不适宜在本机关继续工作的人员，解除任用，终止其公职关系。
辞退不具有惩戒性质。
第三条 本规定适用于各级政府机关工作人员（除中共广州市、区、县、番禺市委，市、区、县、番禺市人大任命的工作人员外）。
第四条 凡有下列情况之一的工作人员，应予以辞退：
（一）违反政治纪律，造成严重后果，经教育仍不改正的；
（二）违反有关法规、政策及本部门的规章制度、纪律规定，或利用职权谋取私利，经教育仍不改正的；
（三）违反道德规范，品行不端，造成严重后果，经教育仍不改正的；
（四）年度考核，连续两年为不称职，不适宜在本部门继续工作，又不服从组织调整安排的；
（五）因单位调整、撤销、合并或缩减编制员额，需要调整工作，本人拒绝另行安排的；
（六）连续旷工十五天或一年内旷工累计超过三十天者；
（七）工作不负责任，经常擅离工作岗位，严重消极怠惰，贻误工作，经教育仍不改正的；
（八）犯有其他严重错误，造成不良影响，经教育仍不改正的。
第五条 有下列情况的，单位不得辞退：
（一）因公伤致残，丧失劳动能力；
（二）妇女在孕期、产假及哺乳期内；
（三）因患绝症、精神病。
第六条 辞退工作人员，由所在部门提出书面意见，并附上事实依据，经单位领导集体讨论提出建议。属市管理的干部，由市政府审批。非市管干部，属市直机关的，由各委、办、局（总公司）审批；属区、县（含番禺市，下同）直机关的，由区、县政府审批，并报市人事局备案。审
批机关接到书面建议后，应当在十五天内作出审批决定。凡不予批准的，应将有关材料退回原单位，并说明理由。
第七条 凡经批准辞退，单位应发给本人辞退通知及辞退证明。被辞退人员在接到辞退通知后，十五天内办完公务交接手续，必要时还须接受财务审计。所在单位应收回单位发给的有关证件。
被辞退人员的档案，转本人户口所在街道。
第八条 凡被辞退人员，由本人自谋职业。被辞退人员的所在单位，应从发出辞退通知的下月起，停发工资，并按下列标准一次性发给生活补助费：连续工龄在五年以下，发给三个月基本工资；五年至十年的，发给五个月基本工资；十一年以上的，发给八个月基本工资和国家对在职人
员的各种补贴。岗位津贴，奖励工资不予计发。
第九条 被确定辞退的人员，男满五十五周岁，女满五十周岁，如本人申请提前退休，可以批准其退休，并享受退休干部待遇。
第十条 被辞退人员自接到辞退通知之日起，可持辞退证明，到各级人才交流中心或街道劳动服务公司登记待业或自谋职业。六个月内找到除各级政府机关外的接收单位的，工龄连续计算，超过六个月找到接收单位的，工龄合并计算。接收单位，可根据工作需要，安排当干部或工人。


第十一条 被辞退人员拒绝接受辞退的，一个月后作自动离职处理。
第十二条 被辞退人员对辞退不服，可在接到辞退通知之日起十五天内，向单位或审批机关提出申诉。受理单位应认真进行复查，并应在收到申诉书之日起二个月内作出复查结论，如确属不当的，应当予以纠正。
在申诉期间，不停止辞退决定的执行。
第十三条 被辞退人员谩骂、殴打管理干部和领导及进行无理取闹，以至影响机关工作和社会秩序，应当给予治安管理处罚的，由公安部门按《治安管理处罚条例》进行处理。
第十四条 各级单位领导应公道正派，不得利用职权对工作人员进行打击报复，否则依照党纪、政纪处分；触犯刑律的，由司法部门追究其刑事责任。
第十五条 全民所有制事业单位，对工作人员的辞退，可参照本规定执行。聘用干部辞退后，聘用合同自行解除。
第十六条 市直各部门和区、县政府，可根据本规定制定实施细则，报市人事局备案。
第十七条 本规定由市人事局负责解释。
第十八条 本规定自一九九二年十月一日起施行。



1992年9月20日