【内容提要】 新刑诉法在特别程序中专章规定未成年人刑事案件诉讼程序,确立附条件不起诉制度。该制度是我国实践先行的一项司法改革创举,体现宽严相济刑事司法政策,促进社会和谐稳定,节省司法资源,提高诉讼效率,具有重要的法治意义。检察机关要明确指导思想,把握范围条件,遵守基本原则,规范办案程序,强化监督制约,正确执行附条件不起诉制度。同时要认识附条件不起诉制度在范围、条件、适用方面存在的不足,研究对策,采取措施,完善制度。
【关键词】 未成年人犯罪 附条件不起诉制度 运行机制 宽严相济
面对日益严峻的未成年人犯罪问题,法律和政策给予了高度关切,司法机关和社会各界根据“教育为主,惩罚为辅”原则,探索了众多教育、感化、挽救的新制度,一定程度上遏制了未成年人犯罪的蔓延,使一些迷途失足者重获新生。对于成熟完备的制度创新,新刑诉法予以充分肯定,在特别程序中专章规定未成年人刑事犯罪案件诉讼程序,正式确立了附条件不起诉制度。检察机关应当认真领会新刑诉法立法意图,执行附条件不起诉新规定,保障未成年人合法权益。笔者结合近年来检察工作实践,就构建附条件不起诉运行机制谈些个人浅见。
一、附条件不起诉的概念和特征
附条件不起诉在两大法系的许多国家和地区,均有较为成熟的制度设计,其产生的直接动因,来自于刑事犯罪增多导致的对诉讼经济的要求,以及诉讼便宜主义的选择。比如,德国《刑事诉讼法》第153条规定,检察院可以对轻罪暂时不予提起公诉。这里的轻罪,是指最低刑罚不到一年的监禁或者应处罚金刑并且不存在继续进行刑事指控需求的犯罪。美国适用附条件不起诉的案件主要包括三类:一是未成年人犯罪,二是吸食毒品犯罪,三是单位犯罪。台湾《刑事诉讼法》第253条规定,附条件不起诉适用于被告人所犯为死刑、无期徒刑或最轻本刑三年以上有期徒刑以外之罪。
为了保障稳定和谐、维护审判权威、促进司法公正、推动司法改革,我国新刑诉法严格规定了附条件不起诉案件的范围、条件、法律适用程序和犯罪嫌疑人管教、矫治、督察、处置办法。从新规定可以看出,所谓附条件不起诉,是指检察机关在审查起诉未成年人涉嫌特定犯罪案件时,对可能判处一年有期徒刑以下刑罚,符合起诉条件,但有悔罪表现的,附条件附期限地暂时不予起诉,根据其表现最终作出起诉或不起诉决定的工作机制。考验期满,符合不起诉条件,作出不起诉决定;否则,提起公诉。
附条件不起诉具有如下特征:
一是犯罪主体具有严格的限定性。之前的检察改革探索实践过程中,成年人犯罪也有附条件不起诉的适用。新刑诉法限定,适用附条件不起诉的主体只能是未成年人,成年人犯罪不适用该项规定。
二是犯罪案件具有明确的范围性。之前的检察改革实践中,除了第一、第二章、第七章规定的几类严重犯罪,其他章节的犯罪案件,大多都有适用附条件不起诉的案例,有的地方规定可能判处三年以下有期徒刑,有的地方规定可能判处五年以下有期徒刑的案件都可以适用附条件不起诉。新刑诉法出于维护社会稳定和谐的需要,规定附条件不起诉的案件,只能是第四、五、六章规定的犯罪,并且是案件情节轻微,可能判处一年有期徒刑以下刑罚的案件。
三是犯罪主体具有真实的悔罪性。犯罪嫌疑人有悔罪表现,是教育、感化、挽救的前提。悔罪表现不仅是在附条件不起诉决定作出前,也要反映在附条件不起诉决定作出后。如果附条件不起诉作出后,犯罪嫌疑人实施新的犯罪、之前还有其他需要追诉的犯罪、违反治安管理规定、违反附条件不起诉监管规定等,则视为没有悔罪表现,案件重新进入起诉程序。
四是条件成就具有处理的无罪性。新旧刑诉法均规定,“未经人民法院依法判决,对任何人都不得确定有罪。”因此,检察机关不起诉决定,属于无罪的司法决定。根据新刑诉法规定,检察机关对未成年犯罪嫌疑人规定六个月以上一年以下考验期,在附条件不起诉考验期满,没有提起公诉情形的,检察机关应当作出不起诉决定,犯罪嫌疑人视作无罪。
二、附条件不起诉实践及其意义
新刑诉法公布实施前,附条件不起诉制度虽然在我国法律中没有明确规定,但是,检察机关以现有法律规定和司法解释为依据,贯彻宽严相济刑事司法政策,借鉴西方国家的成功经验和做法,推行附条件不起诉制度,这是实践先行的一项司法改革创举。各地检察机关附条件不起诉制度的内容大同小异,主要的有:附条件不起诉的指导思想、适用范围、条件、工作原则、办案程序等。由于各地刑事犯罪数量、规律和特点不尽相同,因此附条件不起诉适用案件范围和条件有很大差别,归纳起来,主要有三种做法:一是仅限于未成年人犯罪案件。如北京海淀区人民检察院《实施附条件不起诉制度细则》第三条明确规定,附条件不起诉的适用对象为涉嫌犯罪的未成年人,且需满足如下条件:(1)案件的犯罪事实清楚,证据确凿、充分;(2)犯罪情节较轻,可能判处三年以下有期徒刑;(3)犯罪嫌疑人犯罪后有悔改表现,不致再继续危害社会;(4)犯罪嫌疑人系初犯、偶犯或者是共同犯罪中的从犯、胁从犯;(5)具备较好的帮教条件。二是适用于情节轻微、具有悔罪表现的犯罪案件。如南京市人民检察院在《检察机关附条件不不起诉试行办法》中规定的条件是:(1)无前科劣迹;(2)犯罪情节较轻,不致再危害社会;(3)能如实供述自己的罪行,积极退赔或者协助挽回损失;(4)能够提供保证人或者交纳足额保证金。三是适用于特定主体、社会危害不大的犯罪案件。如《无锡市检察机关附条件不起诉办法(试行)》规定:附条件不起诉的适用对象为未成年人犯罪、在校学生犯罪、或者涉嫌职务犯罪、经济犯罪和其他普通形式犯罪,情节轻微、社会危害不大的犯罪嫌疑人或单位。2007年以来,绵阳市涪城区检察院根据“理性、平和、文明、规范”司法的要求,建立和试行附条件不起诉制度,将案件范围限制为:可能判处三年有期徒刑,且有悔罪表现的初犯、偶犯、过失犯、未成年犯、老年犯或共同犯罪中的从犯、胁从犯。截至2011年底,该院对20人作出附条件不起诉处理,其中未成年人附条件不起诉6人。没有公安机关不服案件,也没有犯罪嫌疑人和被害人申诉、上访案件,不起诉后没有一人重新犯罪。2012年度统计显示,未成年人犯罪不捕率、不起诉率高于成年人近20%,体现了宽严相济刑事司法政策和司法的社会效果,最大程度地实现了对被害人的救助;未成年人犯罪同比下降近30%,预防和控制犯罪成效明显。
司法实践表明,附条件不起诉制度体现了宽严相济刑事司法政策,有助于教育、感化、挽救犯罪嫌疑人,化解社会矛盾纠纷,积极地对被害人在经济和心理上实施救助,节省司法资源,提高诉讼效率,是一项符合客观实际且具有较好法律、社会和政治效果的司法制度创新,具有重要的法治意义。
首先,附条件不起诉真正实行区别对待,充分体现了宽严相济刑事司法政策。刑事犯罪通常是一般犯罪占多数,恶性犯罪占少数。宽严相济,教化多数,打击少数,是目的刑和报应刑思想的体现,有利于淳朴风气,分化瓦解犯罪阵营。高检院《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策若干意见》提出,“检察机关在批捕、起诉等各项工作中,都要根据案件情况,做到该严则严,当宽则宽,宽严适度”。在推行附条件不起诉制度过程中,各地检察机关对犯罪情节较轻、主观恶性不大、认罪态度好、不致再继续危害社会的犯罪嫌疑人,进行帮教考察,使其认罪悔罪,最终作出不起诉决定,体现了宽严相济中“宽”的一面。同时规定不符合条件的犯罪嫌疑人不适用附条件不起诉,依法提起公诉,体现了宽严相济中“严”的一面。
其次,附条件不起诉以教育、感化、挽救犯罪嫌疑人为目的,有利于促进社会和谐稳定。任何犯罪,都有着不同的个体、家庭、社会原因。“人之初,性本善”,没有谁生来就是犯罪的胚子。打击犯罪是为了修复被损害的社会关系,实现预防犯罪目的。联合国《关于犯罪与司法:迎接二十一世纪的挑战的维也纳宣言》,明确提出恢复性司法理念,强调消除仇恨,化解矛盾,建立公正、负责、讲道德和有效率的刑事司法系统。如果犯罪嫌疑人被法律感召而理性回归,其教化、示范作用将产生巨大的正能量。附条件不起诉制度重视未成年犯罪嫌疑人悔罪表现所显示的积极因素,通过检察机关、家庭、社会的积极帮教,促使犯罪嫌疑人认识犯罪行为造成的社会危害,从而主动改过自新,以书面悔过、向被害人道歉、在经济上赔偿或补偿被害人等方式消除矛盾纠纷,减少不必要的上诉和申诉,增进社会和谐,这是符合公共利益的。从另一方面看,对犯罪最终作出不起诉决定,让犯罪嫌疑人免于犯罪前科的污点记录,更容易唤回犯罪嫌疑人道德和良知,从而尽快回归社会,减少社会对立面。
再次,附条件不起诉减省诉讼程序,有利于节省司法资源和提高诉讼效率。追究犯罪人刑事责任,需要很大的社会经济成本。对犯罪人的拘留、审判、执行刑罚等需要大量的人力、物力、财力。一方面是犯罪居高不下,监狱、看守所人满为患,另一方面是司法机关人力、财力严重不足,超负荷运转,司法资源浪费严重,由此造成人民群众对司法公正和效率产生怀疑。德国学者阿尔布莱西特认为,“在现代刑法和现代社会的条件下执行法定起诉原则是完全不可能的,这不仅受到经济条件的限制,在轻微犯罪和缺乏预防的必要时还受到适当性原则的制约”。在诉讼阶段分流部分轻微刑事案件,由检察机关附条件不起诉,减少诉讼环节,减轻审判负担,降低诉讼成本,节省更多司法资源,有利于集中司法力量打击严重刑事犯罪,妥善处置疑难复杂案件。
三、新刑诉法框架下附条件不起诉运行机制架构
对刑事案件作出起诉与不起诉决定,是法律赋予检察机关的专属职责。在未成年人犯罪附条件不起诉程序之中,检察机关处于核心地位,需要承担启动程序、作出决定、监督考察、最终定论等职责。建立科学的附条件不起诉运行机制,确保新刑诉法正确实施,是当前检察机关需要认真实践和总结的重大课题。
(一)明确附条件不起诉的指导思想
从今年1月1日正式生效实施的新刑诉法规定的任务、基本原则以及未成年人刑事案件诉讼程序可以看出,附条件不起诉的指导思想是:贯彻宪法和刑诉法关于“尊重和保障人权”的规定,落实宽严相济的刑事司法政策,坚持教育为主、惩罚为辅原则,对犯罪未成年人实行教育、感化、挽救方针,保障未成年人诉讼权利和合法权益,化解社会矛盾,促进稳定和谐。
(二)把握附条件不起诉的范围和条件
新刑诉法将附条件不起诉案件范围,严格限定为未成年人犯罪案件。为此,犯罪主体不能扩展为未成年人以外的成年人,也不能是涉嫌犯罪的单位。
附条件不起诉案件,应当同时符合四个条件:
1、涉嫌犯罪罪名必须是法定范围罪名。只有刑法分则第四章侵犯公民人身权利、民主权利罪,第五章侵犯财产罪,第六章妨害社会管理秩序罪这三章中规定的罪名,才能适用附条件不起诉,该范围之外的其他罪名,不得适用附条件不起诉。
卫生部业务主管社会团体登记管理办法
卫生部
中华人民共和国卫生部令
第13号
《卫生部业务主管社会团体登记管理办法》已于2000年9月7日第五次部务会讨论通过，现予发布施行。
部长 张文康
二000年十月三十一日
卫生部业务主管社会团体登记管理办法
.第一章 总 则
第一条 为了加强对卫生部业务主管社会团体（以下简称社会团体）的管理，更好地发挥社会团体的积极作用，根据《社会团体登记管理条例》，制定本办法。
第二条 卫生部是卫生行业全国性社会团体的业务主管单位，卫生部人事司承担社会团体的业务主管职能。各社会团体的挂靠单位是其依托单位。
第三条 社会团体经登记注册，依法取得法人资格，独立承担法律责任，依据社会团体章程依法独立自主地开展各项活动和管理内部事务。
卫生部根据国家有关法律、法规，对社团的有关工作进行指导和监督，并维护社会团体的合法权益。
第四条 社会团体要积极开展有关业务活动，在开展活动时要严格遵守国家有关法律法规，执行卫生工作的有关方针、政策，努力发挥社团的作用，积极承担卫生部及其他有关行政部门委托的工作。
任何社会团体都不得擅自以卫生部的名义开展活动，社会团体名称前不得冠以卫生部的字样。
第二章 成立、变更及注销登记的审查
第五条 卫生部负责社会团体的申请登记审查，包括对社会团体的筹备申请登记、成立申请登记和变更、注销申请登记前的审查。
第六条 申请筹备成立社会团体，发起人应当向卫生部提交下列文件：
（一）筹备申请书（包括成立的可行性、必要性）；
（二）验资报告；
（三）办公场所的产权或使用权证明（包括使用面积、使用期限、地点、邮编、联系电话）；
（四）发起人和拟任负责人所在单位的人事部门出具的基本情况，身份证明；
（五）章程草案。
第七条 卫生部自收到本办法第六条所列全部有效文件之日起60天内，作出同意或者不同意筹备的决定，并通知发起人。不同意的，应当向发起人说明理由。经卫生部同意筹备成立的社会团体应当到登记管理机关申请筹备成立。
第八条 获批准筹备成立的社会团体，应当在登记管理机关批准筹备之日起6个月内完成下列全部筹备工作。
（一）筹集必须的资金并加以管理；
（二）征集会员；
（三）起草章程；
（四）落实拟成立社会团体的办公地点；
（五）负责召开会员代表大会，产生负责人、法定代表人、办事机构，通过起草的章程。
第九条 完成筹备工作的社会团体申请成立登记需向卫生部提交下列材料：
（一）申请成立的社会团体负责人签署的登记申请报告；
（二）会员大会或会员代表大会通过的社会团体章程；
（三）社会团体秘书长以上主要负责人名单及简历；
（四）社会团体专职工作人员简历（本人所在单位人事部门审查盖章）；
（五）验资报告；
（六）办公场所的产权或使用证明材料；
（七）会员名册（团体会员需加盖单位公章）；
（八）党组织的建立情况；
（九）其他需要说明的材料。
第十条 卫生部自收到完成筹备工作的社会团体的登记申请书及有关文件起30日内完成审查工作，作出同意或不同意成立登记的决定，并通知发起人。不同意的说明理由。经卫生部批准成立登记的社会团体，应当到登记管理机关申请成立登记。
第十一条 社会团体登记事项、备案事项需要变更的，以及社会团体办理注销登记，需向卫生部提交下列材料：
（一）加盖会章及法定代表人签字的社会团体申请报告；
（二）加盖会章及法定代表人签字的社会团体理事会或常务理事会审议通过的会议纪要；
（三）其他所需材料。
第十二条 社会团体设立分支机构、代表机构按照《社会团体登记管理条例》第十九条规定办理。
社会团体设立分支机构、代表机构应当向卫生部提交下列材料：
（一）加盖会章及法定代表人签字的社会团体申请报告；
（二）加盖会章及法定代表人签字的社会团体理事会或常务理事会审议通过的会议纪要；
（三）拟任社会团体分支机构、代表机构负责人的简历（所在单位人事部门审查盖章）；
（四）社会团体分支机构、代表机构办公场所的产权证明或使用证明材料；
（五）其他需要说明的材料。
未经卫生部审查同意、社会团体登记管理机关核准登记，社会团体不得擅自设立分支机构、代表机构并开展活动。社团分支机构、代表机构名称前必须冠以社团名称，未经社团授权或同意，不得擅自发展会员、收取会费。
第三章 组织人事
第十三条 各社会团体必须坚持民主办会的原则，根据社团章程规定，按期召开会员代表大会、理事会议、常务理事会议。
提前或延期召开会员代表大会，须经社团常务理事会或理事会讨论通过并向卫生部阐明原因，征得同意。
第十四条 各社会团体在章程规定召开会员代表大会前三个月，应向卫生部报送本届常务理事会或理事会通过的召开大会方案；召开大会前一个月，应向卫生部报送会员代表大会的有关文件。
拟任下一届秘书长以上领导职务候选人名单由社会团体推荐，在大会前三个月向卫生部报送，经卫生部审核同意或由卫生部推荐产生。
在代表大会闭幕后三个月内，应将代表大会的总结或纪要向卫生部报送备案，并到有关部门办理相关手续。
第十五条 社会团体制订或修改章程必须参照民政部《社会团体章程示范文本》的要求，报卫生部审议后，提交代表大会讨论通过，并经社团登记管理机关核准后实施。制订或修改章程需向卫生部提交下列材料：
（一）加盖会章及法定代表人签字的社会团体修改章程的申请报告；
（二）社会团体常务理事会或理事会通过的纪要；
（三）修改后的社会团体章程草案及修改说明。
第十六条 召开理事会、常务理事会和其他重要会议的决议、纪要，应及时通告全体会员，并报卫生部备案。
第十七条 社会团体应设立办事机构，办事机构在常务理事会或理事会的领导下，由秘书长或副秘书长负责处理日常工作。
社会团体设立办事机构应经卫生部批准后报登记管理机关审批。
第十八条 社会团体常设办事机构专职工作人员（包括长期聘用的人员）中，凡是有正式党员3人以上的，应建立党的基层组织。社团建立党组织，按中组部有关规定办理。
第十九条 社会团体秘书长以上负责人应身体健康，能够坚持正常工作，任期一般不超过两届，年龄一般不超过70岁，秘书长应当为专职。
社会团体秘书长以上负责人若超过规定的最高任职年龄及任职期限，由理事会2/3以上多数表决通过，报卫生部审查并经登记管理机关审批同意后，方可任职。若在任期中到达年龄，可以放宽工作到换届为止。
第二十条 在会员代表大会闭会期间，由于各种原因要对社团秘书长以上负责人进行调整、撤换，应经卫生部审核同意后，按社团章程规定产生，并在下一届会员代表大会上选举通过。卫生部也可以根据对社团的审查情况，建议召开常务理事会或理事会，讨论决定社会团体的个别重大事宜，对社团负责人提出调整、撤换意见，再经社团民主程序决定。
第二十一条 社会团体的审计，包括换届、更换会长（理事长）、法定代表人之前的离任审计、年度审计等，均由卫生部组织审计机构进行审计，审计报告直接交卫生部。在特殊情况下，卫生部认为有审计必要时，可对社团提出审计的要求，并组织审计机构对其进行审计，审计费用由被审计的社团承担。
第二十二条 社会团体专职工作人员的工资待遇参照卫生事业单位管理；兼职人员不得在社团中领取工资。
第二十三条 社会团体常设办事机构专职人员应根据国家有关规定，参加当地社会基本养老保险、失业保险、基本医疗保险以及国家规定的其他保险事项。
第二十四条 社会团体的法定代表人一般应由会长（理事长）担任。如因特殊情况需由副会长（副理事长）或秘书长担任，应报卫生部审查并经社会团体登记管理机关审批同意后，方可担任，并在章程中写明。
社会团体的法定代表人，不得兼任其他社会团体的法定代表人。
第四章 监督管理
第二十五条 社会团体按其章程规定开展活动时的收入，必须全部用于该社团章程规定的业务活动，不得在会员中分配。
第二十六条 社会团体举办具有下列情形之一的重大活动，需报卫生部审批同意：
（一）涉及重大政治、经济、理论等社会科学方面跨组织的学术活动；
（二）活动范围广，跨数个省（市、自治区），影响较大的活动（学术年会除外）；
（三）承担着部分行政部门职能的活动；
（四）组织涉外学术研讨会及其他活动；
（五）承接境外组织提出的社会科学方面的研究课题和调查课题；
（六）接受境外捐款（救灾、扶贫等正常捐款除外）设立基金。
第二十七条 社会团体举办第二十六条所列重大活动，需向卫生部报送下述材料：
（一）加盖会章及法定代表人签字的社会团体申请报告；
（二）加盖会章及法定代表人签字的社会团体理事会或常务理事会审议通过的会议纪要；
（三）开展该活动的主办单位、承办单位；
（四）开展该活动的必要性与可行性及活动的安排；
（五）其它相关材料
第二十八条 卫生部机关各司局对社会团体的管理参照《卫生部关于部机关对社团管理的若干规定》执行。
第二十九条 社会团体应当于每年3月31日前向卫生部报送上一年度的工作报告，内容包括：
（一）本社会团体遵守法律法规和国家政策的情况；
（二）依照《社会团体登记管理条例》及本办法履行登记手续的情况；
（三）按照章程开展活动的情况；
（四）人员和机构变动的情况；
（五）年度审计报告。
根据社会团体在本年度的不同情况，卫生部在年检前应对有关社团提出整改意见，在社团未按要求完成整改前，卫生部视不同情况决定延迟年检、不受理其年检或在年检时不予以通过。
社会团体无正当理由又不按规定时间和内容要求报送上述材料，卫生部不再受理其上年度年审工作。
第三十条 社会团体的财务活动应根据《社会团体登记管理条例》有关规定，严格参照国家有关事业单位财务管理制度执行，建立健全社团的财务制度。建立常务理事会领导下的民主理财管理制度，定期向常务理事会公开财务活动情况及个人在社团领取报酬的情况，并接受卫生部的监督管理。对在社团活动中谋取私利的，卫生部将视情节轻重予以处分。
第三十一条 社会团体严重违反国家法律、法规、规章及本会章程，不能服从业务主管部门管理的，由卫生部酌情决定给予通报批评、限期整顿等处罚；逾期未能改正的，视情况予以解除业务主管关系。
第五章 附 则
第三十二条 委托国家中医药管理局业务主管的社会团体，可以参照执行。中医药管理局可以制订具体实施办法。
第三十三条 本办法由卫生部负责解释。
第三十四条 本办法自发布之日起实施。1995年10月16日卫生部发布的《卫生部社会团体审核、申报办法》同时废止。