济南市规范性文件管理规定
山东省济南市人民政府
济南市规范性文件管理规定
（2004年8月23日济南市人民政府第16次常务会议审议通过 2004年9月14日济南市人民政府令第216号公布 自2004年11月1日起施行）
第一章 总则
第一条 为加强对行政机关规范性文件的管理，推进依法行政，维护国家法制统一，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本规定所称规范性文件是指政府及其部门在法定职权范围内制定的，规范行政管理事务，对公民、法人和其他组织具有普遍约束力的文件。
规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。
规范性文件的名称一般称“规定”、“办法”、“决定”、“规则”、“细则”、“通告”、“意见”等。
第三条 本规定适用于本市市、县(市)区政府及其部门(以下称行政机关)规范性文件的制定和备案工作。
第四条 本规定所称“政府部门”包括市、县(市)区政府的组成部门、办事机构、直属机构、特设机构、派出机构和其他依法具有行政管理职能的机构。
临时机构、部门内设机构，不得以本机构的名义对外发布规范性文件。
第五条 行政机关制定规范性文件，应当体现改革精神，符合精简、统一、效能的原则，科学规范行政行为，促进政府职能向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务转变。
第六条 行政机关的规范性文件必须符合下列要求：
(一)与法律、法规、规章和国家政策相一致；
(二)属于制定机关的法定职权范围；
(三)行政机关职权与责任相统一；
(四)保障公民、法人和其他组织的合法权益。
第七条 行政机关不得在规范性文件中设定下列内容：
(一)行政许可事项；
(二)行政处罚事项；
(三)行政事业性收费事项；
(四)其他应当由法律、法规、规章和上级行政机关规定的事项。
行政机关为实施法律、法规、规章，在规范性文件中作出的具体规定，不得增设公民、法人或者其他组织的义务及限制公民、法人或者其他组织的权利。
第二章 起草与审查
第八条 行政机关起草规范性文件，应当对制定该文件的必要性、可行性进行研究，对规范性文件所要解决的问题、拟确立的主要制度或者拟规定的主要措施等内容进行充分的调研论证，可以采取座谈会、听证会、论证会、向社会公示等形式广泛征求意见。
规范性文件内容涉及本级政府其他部门职责或者与其他部门关系紧密的，起草部门应当征求其他部门的意见，或者与其他部门联合起草。
第九条 部门规范性文件在发布前应当经本级政府法制机构进行合法性审查。
第十条 部门送审部门规范性文件时，应当向本级政府法制机构提交下列材料：
(一)送审的公函；
(二)规范性文件草案3份；
(三)起草规范性文件的说明；
(四)起草规范性文件所依据的法律、法规、规章、国家政策、上级行政机关的命令和决定及其他有关资料；
(五)征求意见的有关材料。
第十一条 政府部门认为需要以政府名义制定规范性文件的，应当先报请本级政府同意。
部门组织起草的政府规范性文件，应当经部门负责法制工作的机构审核修改，部门领导集体讨论通过并经部门主要领导签署意见后，形成送审草案报本级政府，由政府的法制机构进行审查。
部门送审组织起草的政府规范性文件时，应当向政府法制机构提交政府同意制定该文件的批件及本规定第十条(二)至(五)项规定的材料。
第十二条 政府法制机构应当对报送的规范性文件内容是否符合本规定第五条、第六条、第七条的规定进行审查。
第十三条 报送审查的规范性文件有下列情形之一的，政府法制机构应当提出补充修改或暂缓制定的意见，退回起草部门：
(一)制定该规范性文件的基本条件尚不成熟的；
(二)超越制定机关的法定职权范围的；
(三)文件主要内容违背法律、法规、规章、国家政策以及上级行政机关的命令和决定的；
(四)没有征求相关意见以及未与有关部门对重大分歧意见进行协调的。
第十四条 政府法制机构可以对报送审查的规范性文件草案进行修改并协调存在的分歧意见。对草案中涉及的重大问题，政府法制机构可以通过召开座谈会、论证会等形式进行调研，听取有关单位和个人的意见。
第十五条 政府法制机构应当自受理之日起10个工作日内审查完毕，情况紧急的，应当即时审查。
对于争议较大、内容复杂或者涉及其他重大问题需要进一步调研的规范性文件，在前款期限内不能审查完毕的，经法制机构负责人批准，可以延长10个工作日，并将延长理由告知送审部门。
第十六条 政府法制机构对政府规范性文件审查后，应当写出审查意见报送本级政府办公厅(室)，由办公厅(室)按程序办理。
政府法制机构对部门规范性文件进行合法性审查后，应当将审查意见书面通知制定规范性文件的部门。
部门应当按照政府法制机构提出的审查意见进行补充和修改，对审查意见不能采纳的，应当自接到审查意见之日起10日内向政府法制机构书面说明理由。
第三章 决定与发布
第十七条 政府规范性文件规定的内容涉及公民、法人和其他组织切身利益或者对社会有重大影响的，应当经政府常务会议或办公会议审议决定。一般性文件按本规定第十八条第一款程序决定。
部门规范性文件应当经部门办公会议审议决定。
第十八条 发布政府规范性文件，应当由本级政府法制机构负责人签署意见、政府秘书长(办公室主任)审核、政府分管领导审签、政府主要负责人签发。
发布部门规范性文件，应当由本部门主要负责人签发。
第十九条 规范性文件应当由制定机关向社会公开发布。未向社会公布的，不得作为实施行政管理的依据。
市政府及其部门的规范性文件应当在市政府公报和政府信息公众网上公布，重要的规范性文件还应在本行政区域内公开发行的报纸上公布；县(市)区政府及其部门的规范性文件应当在本级政府信息公众网上公布。
除应当按前款形式公布外，制定机关还可以通过公告栏、部门网站、杂志、广播、电视等形式公布规范性文件。
第二十条 规范性文件应当自发布之日起30日以后施行，但是因重大公共利益的需要或者发布后不立即施行将有碍规范性文件施行的，可以自发布之日起施行。
第二十一条 违反本规定制定的规范性文件无效。政府法制机构可以提请本级政府撤销该文件，并在公开发布该文件的载体上公告。
第二十二条 违反本规定制定规范性文件情节严重，产生严重不良后果和负面影响的，政府法制机构可以建议本级政府或监察机关依法追究其主要负责人和直接责任人员的行政责任。
第四章 备案
第二十三条 县(市)区政府制定的规范性文件，应当在正式发布后20日内将下列材料送市政府备案(径送政府法制机构)：
(一)备案报告；
(二)规范性文件的正式纸制文本3份(附电子文本)；
(三)制定规范性文件的说明；
(四)制定规范性文件所依据的法律、法规、规章、国家政策、上级行政机关的命令和决定及其他有关资料。
第二十四条 政府部门制定的规范性文件，应当在文件正式发布后20日内将备案报告和规范性文件正式纸制文本3份(附电子文本)送本级政府备案(径送政府法制机构)。
第二十五条 报送规范性文件备案，符合本规定第二十三条、第二十四条规定的，政府法制机构予以备案登记；不符合规定的，通知制定机关补充报送符合规定后，予以备案登记。
经备案登记的规范性文件，由政府法制机构定期公布目录。
第二十六条 政府法制机构应当对报送备案的部门规范性文件进行核查，对下级政府规范性文件进行合法性审查。
经核审发现报送备案的部门规范性文件与政府法制机构原审查意见不一致的，或下级政府制定的政府规范性文件内容不符合本规定第五条、第六条、第七条规定的，政府法制机构可以建议制定机关予以修改、撤销或者提出处理意见报本级政府决定。
制定机关应当在接到前款规定的处理意见之日起20日内，将处理情况报政府法制机构。
第二十七条 制定机关发布的规范性文件未按本规定报送备案的，或者不执行备案审查处理意见的，由接受备案政府的法制机构通知制定机关限期改正；逾期不改正的，建议政府给予通报批评，并追究其主要负责人和直接责任人的行政责任。
第五章 附则
第二十八条 行政机关应当经常对规范性文件进行清理，发现与法律、法规、规章和国家有关方针政策规定不一致的，应当及时修改或废止。
行政机关修改、废止规范性文件，参照本规定执行。
第二十九条 本规定自2004年11月1日起施行。市政府2002年7月12日发布的《济南市规范性文件备案审查办法》同时废止。
小额官司
2000年9月28日 13:45
──几类思考的理路*
……一讼之兴，未见曲直，而吏有纸张之费，役有饭食之需，证佐之亲友必须酬劳，往往所费多于所争，且守候公门，费时失业，一经官断，须有输赢，从此乡党变为讼仇，薄产化为乌有切齿数世，悔之晚矣（吴炽昌：《续客窗闲话·卷三》）。
听讼，吾犹人也。必也使无讼乎（孔子语，见《论语·颜渊》）！
一日，"奉诏"进京，在一大媒体上清谈"小额官司该不该打"，引起不小争议。事后，与业内友人交谈，又再深入论及，将几类思考展示铺开爬梳整理，小有斩获。现动笔写一下。
1、语境·小额官司的脉络
先交代语境。
国人久远的习惯，大概是和众息讼，不到万不得已，不进官府衙门法律了断。据说，这是今日法治观念依然疲软的一个缘由。有了纠纷，先想到和解，或者忍着，或者看看风景以便将其抛在脑后，是一种心态。这种心态有时会使日子过得不那么紧张。可是，一种心态就会影响做事的方式，还有发散的效应，传入社区乃至大社会，使人随之而动。这样，与"法"连接的"立法"、"执法"、"司法"、"守法"之类的语汇，便易在集体记忆中失却。失却的结果，使得人人做事无棱无角，规矩方圆游离不定，而企图不良者，倒有机可乘了。
国人传统是这样被叙述的。
法律是种硬规矩。大致来说，清楚、可查，断是非一准是个好凭据。古人讲，它可定分止争。今人说，它可明权利、标义务。一句话，法律打紧的功能在于创造纹路清晰的秩序制度。是是非非，必须断个小葱拌豆腐。如果是你的，一分不能少，如果是他的，半厘不能差。由此，法治意识凸现的意义不言自明──公民权利彰显了。至少，企图不良者，寸步难行。或者，奔大了讲，法治可是眼下赶上现代化末班车的一个好帮手。
于是，打官司，而不是私了、忍着或者看风景忘掉一切，便形成了一种激励性质的意识形态话语涌动。
语境明晰之后，看看小额官司。
时下，小额官司已是见怪不怪。十来二十元钱的纠纷可进法院，一元钱的"别扭"也会进公堂，就是三角五角的芝麻丁点"不舒服"，也能讨个"法律说法"。法院从不拒绝，当然，似乎不会也不大应该拒绝。
此次进京清谈的小额官司，是一元钱的事儿。一名可敬的当事者，喜欢法律，便在书店里买了一本《走向法庭》的书。说来有趣，这书与法有关，本应印得"毫不含糊"，质量上乘，可它硬是打中间少了几十页。买书者走后才发现瑕疵，于是便杀回书店理论，要求换书。书店二话不说，同意换书。但是，买书者说，来时乘车花去五角，回去乘车还要五角，两钱相加，需要一元。这一元还应由书店支付。书店一听，犯愁，便以种种理由说明一元钱无法"奉还"。买书者再次理论，书店死撑。结果，在一元钱上是没有结果。
没过多久，买书者真是"走向法庭"，将书店推在被告席上。意思是：一元钱必须交出来。
官司的标的额数真小。
依着一般感觉，这钱不必较真儿。打官司本身就要钱，而且，费时费力，搅在火头上，还会伤了感情，得不偿失。可买书者相信，一元钱是自己的权益，权益就应保护、就应争取，那是他心中的"澳门"。换词儿来说，站在高处看，公民权利要张扬。这样，大约以两千元左右的成本，买书者讨回了一元钱的"公道"。法院说，一元钱，书店毫无疑问要掏出来。
2、官司的成本计算
通常来说，一些法律学者和经济学者，甚至一些外行百姓，就像刚提到的，首先会想到"官司成本"这一茬儿。这就是，别忘了官司要钱，费时费力。打官司，不该入不敷出。如果为买斤菜，却花上几十倍的钱打的士奔远处去买，这是经济算数没学好，更是精神有些不正常。所以，用一元钱的成本来打两千元的官司，才划算。
当然，学者们的想法也许更为宏大。他们，不但会站在百姓的立场，拨拉当事人的小算盘，而且，会站在国家立场，拨拉社会的大算盘。大算盘意思是说，社会资源就那么多，一处用了，另处便少。像法院审案断狱，人力、物力、时间，都是一个数，用在一纠纷上，其他纠纷就会搁置一旁。况且，国人法院目下已是忙得不可开交，小额官司挤进去，法院还要拿出精力、时间，为此支出不小的社会成本，审别的大案要案，资源便更拮据了。这样引来的经济学"外部性"，非常糟糕。
制度经济学还说，要警惕交易过程中的成本。交易成本过大，会使交易本身失去意义。而交易成本放在法律自身，便是法律制度的运行成本。法律制度的设立，是为了价值对等的秩序安排。俩小儿斗嘴，法律制度要过问，这使价值就不对等了。两人动刀子，或者，一百万元说不清是谁的，这时法律制度过问，价值自然对等了，而且有收益。故而，运行成本加大，效益却是判明一元钱的胜负，制度也就不是节约资源的制度了。
"成本计算说"是对小额官司运作的批评。但是，它会遇到两个反批评。
先讲头一个。
前边已经交代，当下的语境是国人大体缺乏权利意识，有些逆来顺受的习性，这使一些人好钻空子。在一元钱的案子里，书店里的人就有点钻空子的意思，因为，不太拿消费者当回事。此时，有人站出来，宣战一番，即便官司额数小的不能再小，其意义也是唤醒了万民的"维权"意识，从而，叫书店里的一类人收敛点。这效果，能用钱计算？
第二，纠纷本身的收益和损失，有时可不是钱能算清的。如果这一元钱不仅是个心中的"澳门"，而且，不收回来怒气难消，无法继续过活，那么，怎能说打官司的意义不大？对人来说，有时钱不重要，重要的是一股"气"。"气"顶在那儿，不出来，就是怎样都不成。社会还会因此乱套，产生更为激烈的冲突。对这，还另有事实拐弯辅证。在世界上大部分国家里，几乎所有法院都不拒绝小额官司，即使额数微不足道。兴许，法院记得这一茬儿，记得数额再小，如不过问，有时也会产生更大的头痛冲突。