论社会主义市场经济法治秩序的建立和完善
(中国人民大学法学院副院长、教授、博士生导师)王利明
[关键词]市场经济；法治秩序；法律规则
[摘 要]当前，在整治社会经济秩序及规范市场中，行政管理只应弱化，而行之有效者在于必须强化法律手段。为此，应该进一步完善民事立法、经济行政立法，加强行政立法和依法行政、建立和完善社会保障法，使我国尽快从一个人治社会向法治社会过渡，这是解决目前我国经济秩序混乱的根本途径。
当前，我国正处于从计划经济向市场经济转型的阶段。在这个过程中，传统的管理模式已经远远不能适应市场经济发展的需要，而新的适应社会主义市场经济的管理模式还在探索之中，因此，整个社会的经济秩序出现了一定程度的混乱。例如，经济欺诈现象较为严重，逃、废债行为相当普遍，债权人利益不能得到有效维护，金融诈骗、逃汇骗汇、骗取出口退税等违法犯罪行为仍较为猖獗；假冒伪劣商品愈演愈烈，不仅损害广大消费者的利益，而且也危害了许多人民群众的身心健康；地方保护、地区封锁和部门垄断依然存在，并妨碍了统一市场的建立。这些混乱现象给国家和人民利益造成重大损失，败坏了国家信誉和改革开放形象，严重妨碍了社会主义市场经济的正常发展，也给人民群众和广大消费者造成了损害。当前，整治混乱秩序、规范市场行为是关系到党和国家的根本利益，关系到改革开放顺利进行的重大问题，也是摆在我们面前的一项紧迫的重要任务。
整治混乱秩序、规范市场可以有两种手段供我们选择，一种方式是强化行政管理、扩大行政权限、加强行政处罚；另一种方式是强化法律规范和严格执法、依法行政。前一种是行政手段，后一种则是法律手段。我认为，当前单纯依靠强化行政手段来治理混乱秩序并不能够取得应有的效果，其主要原因在于，尽管改革已经取得了巨大的成就，但我国仍处于从集中型的计划经济体制向市场经济体制过渡的阶段，政府虽然在很多方面采取了各种简政放权的措施，但政府享有的行政权限与市场经济的需求相比，仍然过大。例如，政府各种名目繁多的审批和处罚、对交易自由和财产自由所设定的各种不合理的限制，都在一定程度上妨碍了市场主体所应当享有的必要的自由，也障碍了市场经济的正常发展。所以，与市场经济的要求相比，行政权力不是应当强化，而是应当逐渐弱化，这一点已经形成了社会的共识。而强化行政权力，不仅会在一定程度上妨碍市场主体所应享有的自主自愿，而且与改革的方向和市场经济发展的要求是不符合的。另外，强化行政权力，不能从制度完善上来解决市场秩序混乱的问题，有可能是"头痛医头，脚痛医脚"，在短期内或许能够见效，但从长期来看，难以产生应有的效应。
我认为，整治混乱秩序、规范市场必须要强化法律手段。也就是要通过加强立法和执法，强化依法行政，建立社会主义市场经济的法治秩序，尽快地使我国从一个人治社会向法治社会过渡。我国宪法已经确立了依法治国、建设社会主义法治国家是我国的基本治国方略。当前我们所需要的就是要进一步将规范市场与依法治国战略目标结合起来，作为依法治国战略目标的组成部分。事实上，只有加强法治，强化法律的规范和管理，才能真正建立市场经济的规范和秩序，其理由在于：第一，市场经济本身就是法治经济。在市场经济条件下，交易主体是平等的，其利益是多元的，资源也是不断流动的。因此，市场经济要求实行自由的交易和公平的竞争，这些必须要靠法律来维持正常的秩序。例如，在计划经济时代，可以通过行政的调处、领导的平衡和干预来解决各种经济纠纷和民间纠纷，但随着市场经济的发展，这些形成于旧体制的解决争议的方法已被证明无法适应变化了的社会的需要。在一个开放的、自由平等主体的交易构成的市场经济中，平等主体之间的经济行为必须要靠法律来规范，而其产生的纠纷也必须主要应当靠最终解决争议的机构--人民法院来解决，这就是说，要通过法律手段来形成秩序。第二，从目前市场中出现的一些混乱现象来看，尽管相当一部分是由于转型时期社会变动的负作用，需要靠体制改革的深化和制度的重建来解决，但相当多的问题仍然是法治不健全、执法不严、违法不纠等原因造成的。例如，假冒伪劣现象难以得到有效的根治，很大程度上就是由地方保护主义、以罚代刑和处罚不力造成的。第三，通过法律手段来整治秩序，这就是要从制度建设入手，建立长期、稳定的市场监管体系，解决市场混乱的问题，真正使市场经济形成良性的循环。
通过法律的手段来规范市场，建立市场法治秩序，需要加快立法的步伐，这是解决市场混乱的根本途径。
一、进一步完善民事立法
据统计，自改革开放以来，我国有关市场经济方面的民事法律已经超过40多部，民法通则、民事诉讼法、证法、保险法、票据法等规范市场主体、调整市场行为、维护市场秩序等方面的法律相继出台，为我国社会主义市场经济体制的建立和完善提供了法律依据。然而，迄今为止，我国还没有颁布一部系统的民法典，因此调整市场经济的基本法律仍然缺乏。所以，应尽快颁布民法典，建立市场经济所需要的最基本的法律规则。我国民法典的制定自50年代初期以来，曾为无数的学者所呼吁和企盼。迄今为止，我国几个重要的法律部门如刑法、刑事诉讼法、民事诉讼法都已制订了较为系统完备的法律。它们尽管在名称上未被称为法典，但实际上已具备了法典的特点和功能。然而，民法典至今仍未出台，实为一大缺憾。许多学者曾呼吁，在刑法典的修改工作完成以后，民法典的起草工作应尽快地提上议事日程。我认为，民法典制订的必要性并不仅仅在于法律工作者的热烈企盼，而主要在于我国经济和社会发展的迫切需要。民法典的制订，正是实行依法治国战略，完善社会主义市场经济的法律体系的重要标志。通过制订民法典，可以全面地将公民、法人的民事权利法定化、明确化，充分保护其合法权益，并使人民法院审理民事、经济案件有法可依、有章可循。通过制订民法典，可以为交易当事人从事各种交易行为提供明确的行为规则，使其明确自由行为的范围，逾越法定范围的后果和责任，从而对其行为后果有合理预期，这就能从制度上保障市场经济的良性运转，从而有利于市场经济秩序的建立。通过制订民法典，还能够弘扬人格独立、人格平等、契约自由、责任自负等理性的精神，这些都是建立法制社会所必须的。
随着我国《合同法》的制订颁行，市场经济中的合同活动的规则由以前纷繁、复杂、冲突与落后的状态走向统一、和谐与完善。作为民法典重要组成部分的《合同法》的出台，是我国民法典制订工作的一个重要步骤。在《合同法》制订以后，如何加快民法典其他部分的制订步伐呢?考虑到我国民法典不太可能采取"一步到位式'的法典编撰方法，而只能采用分段制订最后通过汇编整理修订的方式来完成，因此，当前需要尽快制订物权法。物权法不仅是确认和保护所有制关系的法律，而且是规范市场经济的基本法律规则，因为任何交易的前提是交易的当事人享有物权，而交易的结果是物权发生移转。所以，物权法首先要确认各类物权，从而确认交易的前提。同时，物权法的一系列规则，如公示公信原则、所有权移转规则、善意取得制度等都是直接服务于交易关系的。物权法的建立和完善对于维护交易安全，整治市场秩序具有重要的作用。当前，市场交易中存在的一些混乱现象，的确与物权法不完善有关。例如，在商品房买卖中，由于登记制度不健全，一些消费者在购买商品房时，不能通过查阅不动产登记了解该房屋是否已经设定抵押或者出售等情况，从而在交易中可能上当受骗和蒙受巨大损害。极少数不法行为人将一物数卖，或以已经出售的财产作抵押，以骗取他人财产，甚至从事金融欺诈行为，造成经济秩序混乱，社会信用降低。
要进一步完善破产制度，这对于建立市场经济法治秩序也是十分必要的。目前，我国现有的企业破产法适用范围太窄，仅限于国有企业。随着改革开放的不断深化和社会主义市场经济的发展，市场主体得到了极大的发展，各种类型的企业以及自然人的破产问题都急需立法规制。尤其是原有的破产法仅从国有企业的角度规定破产，既缺乏完善的破产程序的规定，也对重组等制度缺乏规定，因此在实践中缺乏操作性。我认为，当前完善破产法的一个重要任务是保护债权人的利益。从实践来看，假破产和利用破产逃债的问题相当突出(例如，在欠了巨额债务以后，本来有资产清偿债务，却立即向法院申请破产，并迅速将资产转移到新成立的公司之中，最后因为宣告破产而使债权人的债权得不到清偿)，甚至个别地方的政府机关也默许这种假破产的行为。一些债务人在欠下大量债务后，仍然通过关联交易等方法转移财产，还有一些债务人，在破产宣告后隐匿资产、逃避债务，或拒不提交或提交不真实的财产状况说明书和有关财务报告，这些行为都损害了正常的债权债务关系的实现。可见，破产制度直接关系到市场经济秩序的维护和交易的安全，也是建立和维护正常的信用经济的基础。所以，完善破产法对建立社会主义市场经济法治秩序非常重要。
二、完善经济行政立法
经济行政立法在建立和完善我国社会主义经济秩序中具有重要作用。经济行政法就是规范政府对经济的管理和监督关系，维护公平竞争，保障市场经济秩序的法律。目前，我国颂布了许多经济行政立法，在实践中也起到了应有的效果。但有一些立法和规范性文件质量不高，这主要是因为我国许多经济立法是由行政部门起草的，而某些部门在起草中注重争权，导致不少立法中同一事情有诸多部门参与管理或有权处罚，以致于某种违法行为发生后，多个部门相互扯皮或均不予管理，造成职责不明，责任不清。一些法律的规定过于原则，缺乏可操作性，且法出多门，造成行政执法人员在执行中任意解释的余地很大，执法的标准尺度也极不统一，甚至有的规定之间发生冲突。还有一些规范性文件没有做到透明、公开、客观、公正、合理。这些都表明我们的立法质量需要尽快得到提高。按照世贸组织的有关协议要求，各成员国的法律必须透明、公开、客观、公正、合理；凡可能影响商业环境贸易条件的规定及措施均要求公布，法律不能与公认的公平贸易条件相抵触。按照这一标准，我们现有的行政规章和规范性文件仍存在一些问题，需要进行清理、修改和完善。
完善经济行政立法，需要我们努力提高立法质量，制定一些市场经济真正需要的法律。为此，一方面，在立法中应当规范政府部门的行政行为，促使政府机关进一步转化职能。政府机关应当加快机构改革的步伐，实行政企职责分开。政府部门的职责应当放在加强宏观调控和创造良好的市场环境之上，应当建立以"监督、约束、扶持服务"为宗旨的适应社会主义市场经济发展的市场监管模式。对完全属于企业经营自主权的内容，政府应当尽量减少干预和行政权的介入，以充分尊重企业独立自主和合同自由的权利。必须坚决制止政府部门从事经商和赢利活动，这既有利于保障市场主体所应当享有的财产权利和自主权利，也有利于从制度上消除腐败的根源。另一方面，需要通过立法来明确行政机关的职责。依法行政，必须强调职权法定。对人民来说，法无禁言即为自由，但是对行政机关来说，法律没有明确的授权，就不得享有并行使法律没有规定的职权。这主要是因为，我国现行立法尤其是行政立法仍然很不健全，对行政权力的制约仍然不够。如果对法律未规定的权力，就认为当然属于政府享有，就会造成行政权力的急剧膨胀，损害公民、法人的权利。例如，在实践中，个别部门和基层政府乱立收费项目，通过制定规范性文件为自己创设罚款、摊派权，限制、剥夺公民、法人权益等，在一定程度上就是受到这种观点的影响。职权法定，不仅限于政府的具体行政行为，还包括政府的抽象行政行为。在职责确定以后，政府机关必须履行职责，否则就是没有履行法定义务，应当承担相应的法律责任。
减少法规、规章中过多的有关审批的规定，改革现行的行政审批制度，是十分必要的。目前，我国社会已经从计划经济向市场经济体制转化，但政府的干涉仍然过多，用行政手段办一切事情的观念还没有根本消除，尤其表现在行政审批项目过多，不仅对市场准入形成了极大的限制，而且也往往形成腐败的根源。某些行政机关的工作人员利用职权"寻租"，牟取非法利益，加剧了市场的混乱。一些当事人投入大量的人力、物力以获取审批，也极大地浪费了社会资源。例如，就证券市场来说，由于上市公司实行严格的审批制度，审批机关拥有决定性的权力，审批过程未能完全把住质量关，而且由于市场中信用机制的不健全，导致上市公司质量不高，虚假尸包装上市"的现象相当严重。因此，在有关经济行政立法中，必须认真清理行政审批项目，改革审批制度，促使行政权力与行政执法部门的利益分开。即使是政府必须审批的事项，也必须在程度上做到公正、公开透明，对凡是通过社会中介的自律能够解决的问题，不必要都通过行政审批来解决。
我认为，在当前的经济行政立法方面，应当加强如下立法：
制定和完善加强宏观调控方面的法律。市场经济并不是自发的无序的，由于市场机制本身带有一定的自发性和盲目性，在任何国家都要颁布一些经济立法，以加强对经济的宏观控制，我国也不例外。尤其是在现阶段，我国正处于经济转型时期，原有的计划体制并没有得到完全的改变，而新的市场法治秩序尚没有完全形成，在这种情况下加强宏观调控更显得必要。我国刚刚制定了十五规划，其中许多内容需要通过立法加以确定。例如，有关产业结构的调整优化，积极的财政政策和稳健的货币政策，启动市场和扩大内需的方针等等，都需要通过立法加以确定。
制定反垄断法。垄断是指违反国家法律、法规、政策和社会公共利益，通过合谋性协议、安排和协同行动或者通过滥用经济优势地位，排斥或者控制其他人正当的经济活动，在某一生产或流通领域内实质上限制竞争的行为。目前，市场秩序混乱的原因之一在于垄断现象较为严重。垄断不仅破坏了正当、公平的竞争，也妨碍了统一市场的建立。例如，民航'禁折"、铁路涨价、电信资费频遭质询、公用企业服务低下，地区封锁仍在分割市场。供水、供电、供气、邮电等公用事业利用其特殊地位，限定消费者购买其指定的经营者经营的商品的现象仍然存在。这些都不利于公平竞争环境的形成。为此需要制定反垄断法以保护公平的交易和正当的竞争，限制和反对各种地区封锁和部门封锁及垄断现象，促进市场经济法治秩序的建立。当然，也要进一步加快体制的改革，从体制上为竞争创造良好的条件。例如，要积极培育和发展劳动力市场、金融市场，对适合于竞争的行业、产品，原则上国有经济要逐步推出；对必须由国家垄断的行业如邮电、铁路等要改变独家经营方式，引入市场竞争机制，由多个企业经营，形成国家垄断下多家企业竞争的局面；对具有行政性职能的公司要尽快取消其行政职能，实施商业化、企业化管理。
进一步完善反不正当竞争法。反不正当竞争法自1993年实施以来，取得了很大的成就，对规范市场，保护正当竞争发挥了重要作用。但随着经济的发展，特别是随着新旧体制的转换，许多新的不正当竞争行为不断出现。例如，经济生活中出现了大量的专门以制造和销售他人知名商品的包装装潢为职业的经营者，其本身并未在自己的商品上使用该包装装潢；仿冒商品名称、包装或装潢以外的商业标志等商品或服务表征，以引起市场混淆。[1]（p2）再如，个别政府及其所属部门出于一定的经济利益，利用他们管理市场的权力，对市场经营活动施加不公平和不适当的影响，这也是行政性限制竞争行为。[2](p149)由于我国反不正当竞争法采取具体列举的方式，且没有任何兜底条款，对每一种行为都有明确的适用界限，这就造成了许多新的不正当竞争行为不能受到反不正当竞争法的调整，有关行政部门也难以对其进行管理。这就需要尽快完善我国的反不正当竞争法，适当扩大其适用范围。
三、加强行政立法和依法行政
整治混乱秩序、规范市场，也有必要搞好行政管理和行政监控，但首先应当强调严格执法、依法行政。由于行政机关是国家机关中对经济和社会发展影响最大、与公民关系最密切的部门，也是主要的执法机构，因此，市场交易秩序能否得到整治，为维护公共利益和国家利益而颁行的禁止性规定能否得到遵守，公民法人的合法权益能否得到实现，很大程度上取决于政府机关的执法行为。在我国，当前运用法律手段规范市场的关键是要加强依法行政，而加强行政机关的执法对市场经济秩序的建立和完善具有重大的意义。行政机关严格执法，就能起到良好的执法效应，形成良好的执法环境。如果行政机关的执法人员不严格执法，其危害后果比普通公民的一般违法行为要严重得多。从实践来看，比较严重的问题在于有法不依、执法不严或随意执法。某些行政机关受利益驱动，在执法中对本部门和个人有利的，争相管理，争相处罚，对执法中无利可图的，则互相推诿、尽量躲避，以致于造成经济领域中的某些违法行为无人管理、无人过问的现象，甚至在执法中出现权钱交易、权权交易滥用权利等现象，从而加剧了秩序的混乱。加强依法行政，首先要明确职权，也就是要解决由谁来管的问题。每一个机关都应当在职责范围内履行自己的职责，要从根本上解决那种职责不清、相互扯皮、互相推诿的现象。
在立法中，从保证政府实施有效的监管、保证政令的畅通出发，应当赋予政府享有必要的行政执法手段、处罚权力，但行政机关的管理权限和处罚权限必须适当，尤其是在法律上应当明确一套公正的程序，并应建立对滥用权力、违法行使权力的制约监督机制，从而矫正违法和规避法律的现象，确立宪法和法律至高无上的权威地位。当前，完善行政法制监督主要应包括几个方面：一是行政机关内部监督机制的完善，也称为行政系统的自我制约机制方面的制度，需要进一步建立和完善行政许可、行政复议、行政处罚、行政强制等制度。二是加强司法的监督。一方面，司法监督需要进一步完善行政诉讼法。例如，《行政诉讼法》第11条列举规定了公民、法人和其他组织可以向人民法院提起行政诉讼的八类事项，这些事项主要涉及人身权和财产权，但对涉及公民、组织的其他权利的事项是否可以向法院提起行政诉讼，则未加以规定，而其他法律法规很少有这种规定，这就需要完善这方面的规定。另一方面，也要适应中国加入 WTO的需要，建立司法审查制度。这就不仅要对具体的行政行为加以审查，也要允许对抽象行政行为加以审查，对于违反宪法和法律规定，损害公民、法人合法权益的抽象行政行为，公民、法人也有权到法院提起行政诉讼。此外，还要进一步完善国家赔偿制度，即在国家机关和国家机关工作人员的违法行为损害公民财产权和人身权时，公民有权请求赔偿。此外，也要进一步加强新闻舆论监督的力度，使行政机关的活动进一步公开化透明化。
加强依法行政还必须注意行政权行使的科学化、合理化。在立法中首先要把握好政府干预的适当和适度，政府不能包揽一切、对经济进行过度的干预。当前我国市场经济尚处于起步与发展的初级阶段，整个市场仍不成熟，各项规则和制度皆不健全。在此情况下，强化政府机构的公共执法固然必要，但完全依赖于政府来监管市场是不现实的。因为，首先，政府获取的信息不可能是完全充分的，而是非常受限制的，它不可能对各种市场中的违法违规行为都明察秋毫、了如指掌。其次，即使政府具有完全充分的获取捕捉违法行为的能力，但其用于监管的资源(人财物)仍是有限的，政府并没有足够的能力监控一切。因此，一方面，可以通过民事责任的方式动员广大的投资者来参与监控，利用民事赔偿的方式来惩治违法行为，保障市场经济健康有序的发展。民事责任的重要功能在于，通过形成一种利益机制，可以鼓励广大投资者诉请赔偿，积极同不法行为作斗争，揭露市场中的各种欺诈行为或其他违法行为。众多投资者形成的对市场中的违法违规行为的监督力量是巨大的，这种作用一旦被发挥出来，也是任何政府执法部门无法比拟的。从执法效果上来说，广大投资者的监督也是广大人民群众的监督。它不仅形成了一股巨大的社会力量，甚至可以起到即时监控的作用。另一方面，也要注意发挥行业组织和中介机构在管理市场、规范市场方面的作用。对许多行业来说，从业者加入该行业以后，应当严格遵守行业制定的规则，对违规者由行业给予制裁，而不应都由政府加以处罚，政府不应当过多包揽应由行业自律的事务。目前，行业组织和中介机构的角色错位和行政化比较严重，有的已经实际上变为了政府机构，甚至履行政府的审批职能和其他行政管理职能。不少中介组织没有真正发挥其应有的作用，不顾职业道德，不讲商业信用，受不当利益驱使，弄虚作假，出具伪证，欺骗公众；某些中介组织利用其在资产评估、验资、登记等方面的权力，向企业收取高额费用。所以，对行业组织和中介机构本身也要加强整顿和监管，真正使其能够发挥协助政府监管市场觑范市场等方面的作用。
四、建立和完善社会保障法
社会保障是指国家通过制定各种措施，使公民在年老、患病、失业、遭遇灾害或丧失劳动能力的情况下，能够获得一定的物质帮助，以保障公民基本生活需要的一种制度。长期以来由于没有迫切的社会需求，我国社会保障立法极不完善，迄今为止我国仍然缺乏全国性的社会保障立法。整个社会保障体系一直未能有一个全国性的立法，只有一些零散的地方性法规及一些规范性文件加以规定。由于各地法规极不统一，做法也各不一样，从而使社会保障没有发挥应有的效果。而且各个地方性的规定极为散乱，彼此之间不协调，无法形成体系。由于缺乏全国性的法律规定，使得企事业单位在交纳保险金义务的履行方面，很难获得法律的强制力，也无法通过司法的途径来保障其履行。从目前来看，社会保险金不能及时足额交纳，企业拖欠现象极为严重，老百姓的救命钱不能到位，征缴力度严重不够，这确实与我国目前缺乏有关社会保障的法律规定密切相关。
由于社会保障制度是一个笼统的称谓，它包括社会保险，社会救济、社会福利、医疗卫生、伤残扶助、优抚安置等多项制度，涉及到社会生活的方方面面，涉及许多政府主管部门。尤其是社会保障法也不是一个自成体系的部门法，其内容分别归属于多个不同的法律部门，因此也不可能制订一部体系完整且富有逻辑性的有关社会保障的法律。加之社会保障制度的内容庞杂，牵扯太多，如果要制定一部统一的法律的话，必然是杂乱无章的。我认为，当务之急是需要先制订一部《社会保险法》。社会保险法是指规范因社会保险产生的法律关系的法律规范。社会保险制度禀承积少成多、众人拾柴火焰高的保险精神，在劳动者遇到生育、伤害、疾病、残废、老年、死亡等事项时，依规支付保险金。制定社会保险法的理由在于：一方面，社会保险是社会保障制度中最重要的一项，居于核心地位。尤其因为社会保险制度具有内在的统一性，因此可以制定单独的一部法律。另一方面，从我国现实需要来看，现在迫切需要解决企事业单位、社会组织有关投放社会保险金的问题及通过法律解决保险金的征缴，使老百姓的救命钱真正落实。此外，没有一部关于社会保险问题的法律，在发生纠纷后司法难以介入，即便介入也因无法律依据而无法真正解决纠纷。此外，要解决好各个法律部门的相互配套和衔接问题。解决好社会保障的立法问题，不仅需要制定相关领域的专门法，还要解决其他法律部门的协调问题。如我国刑法至今没有相应的罪名对挪用、挤占社会保险基金的行为加以处罚。而现实中，拿老百姓的救命钱吃喝玩乐的情况屡见不鲜。由于法无明定不为罪，上述应受严厉制裁的行为无法受控，因此，我建议全国人大常委会尽快制订相关的补充规定加以完善。再如，将社会保障基金费改为税，企业将这笔支出列入成本，由税务部门负责收缴，这就要税法予以配套。
[ 参 考 文 献 ]
[1] 孔祥俊。反不正当竞争法的适用与完善[M]。北京：法律出版社，1998。
[2] 王晓晔。反垄断法与市场经济[M]。北京：法律出版社，1998。
On the Establishment and Improvement Of the Economic Orders in Soeialist Market
WANG Li ming
(School of Law，Renmin University of China，Beijing 100872，China)
Key words：market economy；lawful orders；statutory rules
Abstract：in present-day China，the government administration should be weakening in the midst Of improving the economic orders and regulating the market。And at the same time，legal means must be intensified。SO we should further improve and perfect civil jurisdiction and jurisdiction Of economic administration，strenghten administrative jurisdiction and administration by operation Of law and establish and ireprove the law Of social guarantee sO as tO orient China towards a lawful society.This is the foundamental approach Of solving the disordered state Of China's economy at present。
（原载于《烟台大学学报（哲学社会科学版）》2001年7月）
武汉市城市规划条例
湖北省武汉市人大常委会
武汉市城市规划条例
（2006年4月26日武汉市第十一届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过 2006年5月26日湖北省第十届人民代表大会常务委员会第二十一次会议批准 根据2010年9月15日武汉市第十二届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过 2010年9月29日湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第十八次会议批准的《武汉市人民代表大会常务委员会关于修改和废止部分地方性法规的决定》修正）
第一章 总 则
第一条 为了科学制定和严格实施城市规划，实现本市城市建设发展战略目标，促进经济和社会全面、协调、可持续发展，根据国家法律法规规定，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本市行政区域内制定和实施城市规划，在城市规划区内进行建设，应当遵守本条例。
第三条 市人民政府负责全市城市规划的制定和实施。区人民政府按照市人民政府规定的权限负责本行政区域城市规划的制定和实施。
乡（镇）人民政府和街道办事处应当支持和配合城市规划管理部门对城市规划实施情况的监督检查。
第四条 市人民政府设立武汉城市规划委员会，负责审议下列事项：
（一）城市总体规划、市域城镇体系规划、市级近期建设规划、分区规划；
（二）重点镇和中心镇及其他重点发展地区规划以及专业规划；
（三）市城市规划行政主管部门设立了派出机构的区、武汉经济技术开发区、武汉东湖新技术开发区和东湖风景名胜区的控制性详细规划和法定图则；
（四）重大项目规划和重点地区建设项目规划；
（五）市人民政府规定的其他事项。
市人民政府应当将武汉城市规划委员会的审议意见作为规划审批与决策的主要依据。
武汉城市规划委员会的组成、议事规则等由市人民政府另行规定。
第五条 市城市规划管理局是本市城市规划行政主管部门，负责全市城市规划管理。
市城市规划行政主管部门根据工作需要可以设立派出机构，该派出机构按照规定权限负责指定区域内的城市规划管理。未设立派出机构的区的城市规划行政主管部门按照规定权限，负责本行政区域内的城市规划管理。
城市管理执法机关及其他行政管理部门应当按照各自职责做好与城市规划管理相关的工作。
第六条 城市规划是进行城市建设和规划管理的依据。本市土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。经依法批准的城市规划，任何单位和个人不得擅自改变。
第七条 城市规划的编制应当依据国民经济和社会发展规划，遵循因地制宜、合理布局、节约用地的原则，优化和完善城市功能，保护人文和自然资源，改善城市环境。
第八条 城市规划和建设应当体现滨江、滨湖和国家历史文化名城的特色，重点保护山体、江河、湖泊、旧城风貌区、文物、优秀历史建筑及其他具有自然资源和人文景观保护价值的区域。
第九条 城市建设应当遵循统一规划、综合开发、配套建设的原则，合理拓展城市空间，符合城市设计的基本要求，塑造优美的城市景观。
在旧区改建中应当注重疏解人口，降低建筑密度，增加绿地和公共空间。
第十条 本市城市规划管理实行建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证制度。
第十一条 根据《中华人民共和国环境影响评价法》的规定，规划的制定和实施应当进行环境影响评价的，按照有关规定办理。
第二章 城市规划的制定
第十二条 本市城市规划分为总体规划、分区规划及详细规划。
编制城市规划，应当遵守城市规划法律、法规、规章和相关技术规范，并以上一层次城市规划为依据。
第十三条 城市总体规划由市人民政府组织编制，经市人民代表大会或其常务委员会审查同意后，按照规定程序报批。
第十四条 城市总体规划确定城市发展目标、城市性质和规模，市域城镇体系规划、城镇地区规划、近期建设规划及交通、历史文化名城保护、生态环境、市政公用设施、防灾等专业规划的基本框架以及实施城市规划的基本措施。
专业规划由专业主管部门根据总体规划确定的原则编制，由市城市规划行政主管部门综合协调，经武汉城市规划委员会审议，报市人民政府审批后，纳入总体规划。
第十五条 分区规划由市城市规划行政主管部门组织编制，经武汉城市规划委员会审议后，报市人民政府审批。
第十六条 市城市规划行政主管部门设立了派出机构的区、武汉经济技术开发区、武汉东湖新技术开发区和东湖风景名胜区的控制性详细规划由市城市规划行政主管部门组织编制，经武汉城市规划委员会审议后，报市人民政府审批。
市城市规划行政主管部门未设立派出机构的区建制镇的控制性详细规划由区城市规划行政主管部门组织编制，报区人民政府审批，并报市城市规划行政主管部门备案。
第十七条 市城市规划行政主管部门应当在城市重点地区编制法定图则，对土地利用性质、开发强度、配套设施等内容作出具体规定。法定图则经武汉城市规划委员会审议后由市人民政府审批，并报市人民代表大会常务委员会备案。法定图则是控制性详细规划中强制性内容的具体规定，与控制性详细规划具有同等的效力。
法定图则编制的工作程序和技术要求由市人民政府另行规定。
第十八条 法定图则一经批准，任何单位和个人不得擅自改变。确需修改的，应当报经武汉城市规划委员会审议，并按照法定程序报批。
第十九条 修建性详细规划由建设单位根据城市规划行政主管部门核发的规划设计条件委托具有相应资质的单位编制。
市城市规划行政主管部门设立了派出机构的区、武汉经济技术开发区、武汉东湖新技术开发区和东湖风景名胜区修建性详细规划由市城市规划行政主管部门或其派出机构审批；市城市规划行政主管部门未设立派出机构的区重要项目的修建性详细规划由市城市规划行政主管部门审批，其余的修建性详细规划由区城市规划行政主管部门审批。法律法规另有规定的，按照有关规定办理。
第二十条 总体规划、分区规划、控制性详细规划、法定图则和专业规划在报批前，组织编制单位应当向社会公示规划草案，公示时间不得少于20日，并应采取座谈会、论证会、听证会或者其他形式听取公众的意见。
前款规定的规划，经批准后应当向社会予以公布。
第二十一条 市人民政府根据城市经济和社会发展的需要对市城市总体规划进行局部调整的，应当进行充分论证，并报同级人民代表大会常务委员会和原批准机关备案；但涉及城市性质、规模、发展方向和对总体布局作重大变更的，应当经同级人民代表大会或其常务委员会审查同意，并按照法律规定程序报批。
经批准的分区规划、控制性详细规划和专业规划确需修改的，应当按照原审批程序报批。
第二十二条 承接规划编制任务的设计单位应当具备相应资质、资格，并应当遵守国家相关法律、法规的规定。
第三章 山体、江河、湖泊及历史文化名城规划保护
第二十三条 市城市规划行政主管部门应当按照城市总体规划的要求，编制城市规划区内长江、汉水两岸重点保护地段的法定图则，体现滨水城市特色。
园林、林业、水务、文物、房产行政主管部门应当按照各自职责，分别组织编制山体、江河、湖泊和历史文化名城保护专业规划，明确保护措施和保护要求。
第二十四条 山体、湖泊的权属单位或者管理使用单位应当按照山体、湖泊保护规划的要求，依法保护和利用山体、湖泊。
第二十五条 山体、湖泊水域内除按照规划建设园林小品及相关市政公用设施外，禁止建设其他任何建筑物、构筑物。
第二十六条 建设项目选址临近山体、湖泊的，其用地应当位于公布的绿线、水域线以外，不得占山填湖、破坏自然山体形态。
山体、湖泊和长江、汉水两岸周边建设控制地带应当预留绿化带、公共通道，控制视线通廊；周边建设项目的建筑高度、建筑体量应当予以严格控制，其建筑风格、建筑色彩应当与周边环境相协调。
第二十七条 编制历史文化名城保护规划，应当划定旧城风貌区、文物保护单位和优秀历史建筑保护范围。
建设项目选址临近或者位于旧城风貌区、临近文物保护单位和优秀历史建筑的，其使用性质、建筑风貌应有利于彰显城市传统风貌和文化氛围。
因特殊原因确需拆除或者复建优秀历史建筑的，应当由市房产行政主管部门会同市城市规划行政主管部门和市文物行政主管部门共同提出，经征求有关专家的意见后报市人民政府批准。
第二十八条 在旧城风貌区保护范围内新建、改建、扩建建筑时，应当在高度、体量、色彩等方面与旧城风貌相协调，对现有道路进行改建时，应当保持或者延续其原有的道路格局和景观特征。
在优秀历史建筑保护范围内，新建、改建、扩建建筑的，应当在使用性质、高度、体量、立面、材料、色彩等方面与优秀历史建筑相协调，不得影响优秀历史建筑的正常使用。
第四章 建设用地规划管理
第二十九条 各项建设用地应当符合城市规划和城市规划管理技术规定，体现集约用地的原则。建设单位和个人应当按照规定申请建设项目选址意见书和建设用地规划许可证。
第三十条 建设项目的选址涉及防火、防洪、排水、交通、园林绿化、市政公用设施、环境保护、国防设施、人民防空、卫生防疫、风景名胜、旧城风貌区、文物保护单位、优秀历史建筑、机场净空、信息管线、通信设施以及基本农田、林地、湿地等，应当符合国家、省、市有关规定。
第三十一条 建设项目选址确需调整城市规划的，应当对选址进行规划论证，编制规划论证报告，并按照规定程序调整规划。
第三十二条 在城市基础设施不足、又无有效解决措施的地区，应当严格控制审批新建项目。
第三十三条 任何单位和个人未经批准，不得擅自改变建设项目选址意见书和建设用地规划许可证确定的土地使用性质、面积、范围和建设强度。确需调整的，应当报原审批机关批准。
第三十四条 因建设工程施工、急需的公共服务设施建设需要临时使用土地的，应当向城市规划行政主管部门申请办理临时建设用地规划许可证，并到有关部门办理临时用地手续。
临时用地使用期不得超过两年。确需延长使用期的，必须按照规定重新办理有关手续。临时使用期满，建设单位和个人必须无条件、无偿退出临时用地。
禁止在临时使用的土地上修建永久性建筑物或者构筑物。
第五章 建设工程规划管理
第三十五条 新建、改建、扩建各类建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，建设单位和个人应当向城市规划行政主管部门申请办理建设工程规划许可证。
第三十六条 建筑物的高度、体量、风格等应当符合城市设计要求，并与城市整体景观相协调，其建筑间距、建筑退让、建筑立面设计、建筑色彩、环境设计等应当符合国家、省、市有关规划管理的技术规定。
第三十七条 城市规划行政主管部门在审批修建性详细规划和建筑设计方案时，应当在建筑的布局、体型、朝向、通风和绿化等方面综合考虑能源利用和建筑节能效率。
第三十八条 建设工程设计涉及文物保护、环境保护、市容环卫、卫生防疫、园林绿化、国防、人防、消防、燃气、电力、抗震、防洪、排水、河港、铁路、航空、邮电、道路、交通、管线工程、地下工程、测量标志、优秀历史建筑等，应当符合国家、省、市有关规定。
第三十九条 城市市政、公用设施工程应当根据城市开发建设需要，按照综合协调、超前规划、配套建设的原则和先地下后地上的顺序进行。城市建设有关管理部门在安排城市市政、公用设施工程项目时，应当按照城市规划的要求同步建设。
新建城市道路时，市政管线应当与道路建设同步进行，并敷设于地下；现有道路进行改造时，除电力馈线外各类架空线应当逐步改建入地，具体办法由市人民政府另行制定。
第四十条 建设单位因工程建设需要可以在用地红线范围内修建临时工棚、围墙或者其它临时建筑物、构筑物，但在工程竣工验收前应当无条件拆除。
城市市政、公用设施，因特殊情况暂时不能按照规划修建需在局部地段临时修建的，应当向城市规划行政主管部门申请办理临时建设工程规划许可证。
临时建筑不得改变使用性质，不得转让、出租。
第四十一条 新建、改建、扩建各类建设工程,应当按照相关规范和规定设置相应容量的机动车、非机动车停车位。
第四十二条 重要地带城市雕塑及其他大型构筑物的布点及其环境设计，应当报城市规划行政主管部门审批。
第四十三条 建设单位和个人应当按照建设工程规划许可证的规定进行建设；确需变更的，应当报原审批机关批准。
分期实施的建设项目在部分建成后，确需修改已批准的建设工程规划设计方案的，建设单位应当报原审批机关批准。
第四十四条 任何单位和个人不得擅自变更已建成的建筑物、构筑物的使用性质；确需变更的，应当报城市规划行政主管部门批准。
第四十五条 建设工程的勘测、设计应当根据城市规划行政主管部门核发的用地红线、规划设计条件以及国家、省、市相关设计规范和规划管理规定进行。
第四十六条 建设工程竣工后，建设单位或者个人应当向城市规划行政主管部门申请规划验收。符合下列条件的，城市规划行政主管部门应当在15日内发放建设工程规划验收合格证：
（一）建筑物位置、立面、高度、层数、面积、色彩、使用功能等符合建设工程规划许可证的要求；
（二）用地范围内应拆除的建筑物、构筑物或者临时设施已拆除；
（三）按建设工程规划许可证要求完成相应的工程；
（四）符合建设工程规划许可证的其他要求。
未取得建设工程规划验收合格证的，不予办理房屋产权登记，不得投入使用。
第六章 城市规划管理审批程序
第四十七条 市人民政府应当建立联合办公制度，集中办理规划许可和与之相关的行政许可工作，简化办事程序，提高办事效率，方便当事人。
第四十八条 城市规划行政主管部门应当公开办事程序，一次性告知建设单位或者个人办理建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的受理条件。
第四十九条 市城市规划行政主管部门设立了派出机构的区、武汉经济技术开发区、武汉东湖新技术开发区和东湖风景名胜区建设项目的选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，由市城市规划行政主管部门核发或者由其派出机构按规定权限核发。
市城市规划行政主管部门未设立派出机构的区除重要建设项目由市城市规划行政主管部门核发建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证外，其他建设项目由区城市规划行政主管部门核发建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。
第五十条 申请建设项目选址意见书，按照下列程序办理：
（一）申请人持申请报告、拟建设项目情况说明、地形图和市城市规划行政主管部门要求提供的其他资料，向城市规划行政主管部门提出申请；
（二）城市规划行政主管部门受理申请后，根据城市规划和有关规定对申报资料进行审查,符合规划的，核发建设项目选址意见书并提出规划设计要点；不符合规划的，应当书面告知当事人，并说明理由。
城市规划行政主管部门应当自受理申请之日起25日内审查完毕。
取得建设项目选址意见书之日起一年内未取得建设用地规划许可证，又未经原审批机关同意延期的，建设项目选址意见书自行失效。延期申请应当于期满一个月前提出。规划行政主管部门应当自收到申请之日起10日内决定是否延期。
第五十一条 申请建设用地规划许可证，按照下列程序办理：
（一）申请人持申请报告、建设项目批准文件（或者核准文件）、地形图及市城市规划行政主管部门要求提供的其他资料，向城市规划行政主管部门提出申请；
（二）城市规划行政主管部门受理申请后，根据经批准的城市规划和有关规定对申报资料进行审查,符合规划的，核发建设用地规划许可证并提出规划设计条件；不符合规划的，应当书面告知当事人，并说明理由。
城市规划行政主管部门应当自受理申请之日起25日内审查完毕。
取得建设用地规划许可证之日起一年内未取得建设用地批准文件或者建设工程规划许可证，又未经原审批机关同意延期的，建设用地规划许可证自行失效。延期申请应当于期满一个月前提出。规划行政主管部门应当自收到延期申请之日起10日内决定是否延期。
第五十二条 申请建设工程规划许可证，按照下列程序办理：
（一）申请人持土地权属证明文件、地形图、规划设计方案及市城市规划行政主管部门要求提供的其他资料，向城市规划行政主管部门提出申请；大型或重要地段的建设项目，申请人应当向城市规划行政主管部门提交两个以上不同设计单位完成的规划设计方案；
（二）城市规划行政主管部门应当自受理申请之日起20日内对申请人提交的规划设计方案审查完毕；
（三）规划设计方案经审查符合要求的，城市规划行政主管部门向申请人发放规划（建筑）方案批准意见书；经审查不符合要求的，应当书面告知当事人，并说明理由；
（四）申请人根据经批准的规划设计方案委托设计单位进行建筑施工图设计，城市规划行政主管部门应当对施工图是否符合规划要求进行审查，自受理申请之日起20日内审查完毕；
（五）经审查符合规划要求的，由城市规划行政主管部门划定建筑核位红线，经有资质的测绘单位按照城市道路坐标、控制高程和红线图现场定位放线后，在10日内核发建设工程规划许可证；经审查不符合规划要求的，应当书面告知当事人，并说明理由。
申请人自领取建设工程规划许可证之日起一年内未开工，又未经原审批机关同意延期的，建设工程规划许可证自行失效。延期申请应当于期满一个月前提出。规划行政主管部门应当自收到申请之日起10日内决定是否延期。
第五十三条 城市规划行政主管部门应当根据本章规定的实施行政许可的条件、程序、期限，制定具体的实施方案，并向社会予以公布。
第七章 监督与检查
第五十四条 市、区人民政府应当对城市规划实施情况进行监督检查，并向同级人民代表大会或其常务委员会报告城市规划的实施情况。
第五十五条 任何单位和个人有权向城市规划行政主管部门或者城市管理执法机关举报违反城市规划的行为。
城市规划行政主管部门或者城市管理执法机关对公民、法人或者其他组织的举报应当受理，并及时组织查处。
第五十六条 城市规划行政主管部门和城市管理执法机关在对城市规划实施情况进行监督检查时，有权采取以下措施：
（一）要求有关单位和人员提供与监督事项有关的文件、资料，有权进行查阅或者复制；
（二）要求有关单位和人员就监督事项涉及的问题作出解释和说明；
（三）责令有关单位和人员停止违反法律、法规和城市规划的行为。
监督检查人员履行监督检查职责，应当出示执法证件。被检查的有关单位或者个人应当配合监督检查工作，不得妨碍和阻挠依法进行的监督活动。
第五十七条 建设单位或者个人应当在建设工程施工现场的醒目位置，对建设工程规划许可证的内容予以公示。
第五十八条 城市规划行政主管部门、城市管理执法机关应当建立健全规划执法巡查、检查制度，对发现的违法建设应当及时予以制止并严格查处。
第五十九条 城市规划监督检查情况和处理结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，应当通过政府网站等形式公开，供公众查阅和监督。
第六十条 城市规划、城市管理执法、建设、房产等行政管理部门应当建立执法通报制度，对在执法过程中发现的属于其他执法部门管辖的违法事项，应当及时通报相关部门，有关部门应当予以受理，并及时查处。
第八章 法律责任
第六十一条 城市规划行政主管部门和城市管理执法机关按照市人民政府规定的职责分工，对违反本条例规定的行为实施行政处罚。
第六十二条 未取得建设工程规划许可证进行建设，严重影响城市规划的，责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施。
未取得建设工程规划许可证进行建设，影响城市规划，尚可采取改正措施的，责令其停止建设，限期改正，并处以违法建设工程造价百分之三十至百分之百的罚款。
第六十三条 违反建设工程规划许可证的规定进行建设，有下列严重影响城市规划行为之一的，责令停止建设、限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施：
（一）压占规划道路、山体、湖泊保护等规划控制用地的；
（二）影响城市消防、防洪、抗震、人防、供电、供水、供气等公共安全的；
（三）影响城市公共设施、基础设施、军事设施正常运行的；
（四）妨碍机场净空、微波通讯通道及压占供电高压走廊的；
（五）其他经市城市规划行政主管部门认定严重影响城市规划的。
违反建设工程规划许可证的规定进行建设，影响城市规划，尚可采取改正措施的，责令其停止建设，限期改正，并处以违法建设工程造价百分之二十至百分之八十的罚款。
第六十四条 擅自改变临时建筑使用性质的，责令限期改正，逾期不改正的，责令限期拆除。
第六十五条 建设单位或者个人将未取得规划验收合格证的建设工程交付使用的，责令改正，拒不改正的，对单位处以十万元以上五十万元以下罚款，对个人处以一万元以上五万元以下罚款。
第六十六条 擅自变更建筑物使用性质的，责令限期改正，逾期不改正的，按照改变使用性质部分建筑面积每平方米处以一百元至三百元的罚款。
第六十七条 建设单位或者个人收到城市规划行政主管部门和城市管理执法机关作出的责令停止建设、限期拆除的决定后，应当在规定期限内自行拆除违法建筑，逾期不拆除的，作出决定的行政机关可以依法强制拆除，也可以依法申请人民法院强制执行。所在地的区人民政府应当组织有关部门予以协助。
第六十八条 违反城市规划使用土地或者进行建设的单位主要负责人和其他直接责任人，由其所在单位或者上级机关给予行政处分。
第六十九条 当事人对城市规划行政主管部门的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。
第七十条 越权审批、违反规划审批以及其他违反法律、法规规定审批的，其审批行为无效，依据该批准文件进行的建设按违法建设处理。
违法审批造成经济损失的，违法审批单位应当依法承担赔偿责任。违法审批单位赔偿损失后，应当依法责令有故意或者重大过失的违法审批人承担部分或者全部赔偿费用。
第七十一条 市、区、乡（镇）人民政府、街道办事处和有关管理部门及其工作人员违法或者不当履行管理职责，有下列行为之一的，应当依照法律、法规和有关行政过错责任追究的规定予以追究：
（一）对于违法建设查处不严、处罚不力、规定时间内不予结案造成严重后果的；
（二）未及时发现、查处违法建设或者未在规定时间内对举报的违法建设调查处理的；
（三）为违法建设办理权属、证照等登记的；
（四）越权审批、违反规划审批以及其他违法审批行为造成违法建设的；
（五）其他不履行或者不当履行管理职责的行为。
第九章 附 则
第七十二条 本条例规定的城市规划行政主管部门实施行政许可的期限以工作日计算，不含法定节假日。
第七十三条 军队建设工程的规划管理除国家法律、法规另有规定外，适用本条例的规定。
第七十四条 本条例自2006年8月1日起施行。1991年3月1日武汉市第八届人民代表大会常务委员会第二十二次会议审议通过，1991年5月30湖北省第七届人民代表大会常务委员会第二十次会议批准的《武汉市城市规划管理办法》同时废止。