略论外资并购中国企业的法律规制途径

2000年11月5日 22:17 重庆现代法学 发表时间：199802

外商直接投资并购中国企业已成为90年代以来外商对华投资的一种新趋势。外资并购中国企业，尤如一把双刃之剑，对我国经济产生了深刻而又广泛的影响。一方面，它作为利用外资的一种方式，在吸引外资、引进国外的先进科技和管理经验、解决国有企业的现实困难、促进现代企业制度的建立等方面具有积极的意义，对我国经济的快速发展具有重要的作用。另一方面，它所产生的负面影响不可忽视。从近期来看，它造成了国有资产的大量流失，在某些行业中，外资企业占有了较大的市场份额，使国内企业受到严重的冲击。从远期来看，它有可能损害我国的国有经济，会冲击我国的民族工业体系，对我国的产业安全和经济安全构成重要的影响。为此，本文拟就外资并购中国企业所带来的正负面效应，从立法的角度对外资并购中国企业的法律规制途径初步的探讨。

一、加强产业政策的立法导向作用，明确外资进入的行业和领域

为了维护本国经济主权和独立性，防止本国经济过度地依赖外资，世界各国在充分地利用外资为其本国经济发展服务的同时，也对外资的进入设定了一定的范围。对此，发达国家和发展中国家虽然都规定了某些行业和领域外资不得进入或限制其进入，但是在范围的设定上存在着差异。在发达国家，由于经济实力较强，行业发展较为成熟，因而对外资进入的行业和范围限制得较少。如在美国对外资一直是采取开放政策（Open-door Policy），对外国经济实行开放是美国国际经济政策的一个重要组成部分。但外资在美国并不是绝对自由的，它仍然要受到不同程度的制约和限制。在投资的行业领域方面，美国开放其绝大部分行业允许外资进入，但是，对于军事和国防工业是禁止外资进入的。对外资限制性进入的行业主要有：通讯和交通业、不动产和自然资源开发业、能源和动力、银行和保险业等。在发展中国家，对外资的范围有以下两种设定方式：一是明确规定不对外资开放的行业。二是鼓励外资投入的行业，其中又可具体分为两种：①确定重点和目标，设定一个大致的范围，而不列举具体的行业；②以规定具体的行业为主，同时也定期公布优先的行业，并随时进行调整。由此可见，运用产业政策对外商投资进行引导是各国政府的通行做法。产业政策是直接体现国家宏观调控意图的宏观经济政策，外资并购中国企业必须符合我国国民经济发展战略和国家产业政策的要求。（注：姚梅镇主编：《比较外资法》，武汉大学出版社，1993年9月第1版，第159—196页）

1995年6月20日国家计委、国家经贸委、 对外贸易经济合作部联合发布了《指导外商投资方向暂行规定》（简称《暂行规定》）和《外商投资产业指导目录》（简称《指导目录》），在《暂行规定》第4 条中将外商投资项目分为鼓励、允许、限制和禁止四类，并且具体将鼓励类、限制类和禁止类的外商投资项目列入《外商投资产业指导目录》。从其实施以来的情况以及我国目前规制外资并购中国企业的现实需要出发，应当适应调整外资进入的行业范围，必要时可以考虑在《暂行规定》的基础上制定一部统一的《外商投资产业政策法》，以加强对外商投资方向的导向作用。

世界各国在确定其外资进入的行业范围时，都是采取灵活的态度，根据不同时期不同阶段的外资政策来进行调整的。根据我国目前制定的《暂行规定》和《指导目录》，产业政策管理部门按照国家产业政策的总体要求，在立项、审批、注册等环节分别鼓励、限制和禁止外资的进入，以促进其向符合国家产业政策要求的方向发展。具体来讲，对于有利于国民经济发展的部门，特别是那些国家的基础设施、基础产业部门应当有计划地鼓励外资并购。而对于在国内已有一定的发展基础，需要保护的行业对外商投资予以限制。对于有关国家安全以及支配国家经济命脉的部门应当明确禁止外资并购。在给予外资企业政策时要体现国家产业倾斜政策，对于那些属于国家严格限制的服务贸易项目、污染严重且技术含量低的项目、重复引进的项目要逐步减少直至取消其享受的优惠待遇。而对于基础设施的项目、能替代进口的原材料项目、高科技项目，内外资企业均应给予较优惠的政策。

目前面对外资大规模地并购中国企业，我们应当结合产业政策，并根据行业和产品的特点，具体明确所要禁止、限制和允许的范围，进行分类管理，设定制度条件和法律规定来指引外资对国企的并购行为。因此，在现行的《暂行规定》和《指导目录》的基础上，建议在近期内对外商进入的行业范围作出以下调整：

1.在现有的禁止类项目中增加有关国民经济命脉和国家安全的产业。如交通运输业中铁路的建设和经管、水上运输、航空运输，机械工业中的飞机整机和发动机制造，以及各类矿产资源开发等。其原因有二：一是这些产业直接关系到国计民生和国家的安全。二是将这些产业归入禁止类项目符合国际惯例。世界上无论是发达国家还是发展中国家都把这些产业列入到禁止类项目之中，如美国和马来西亚。

2.将目前属于鼓励类和允许类项目中的支柱产业和战略性产业（即新兴产业）的部分行业划入到限制类。这主要是为了保护国家的经济安全，在我国目前处于体制转型时期，如果在支柱产业和战略性产业引入外商直接投资，容易导致外资对这些产业和市场的垄断，并会危及到我国的经济安全。（注：参见王允贵：《外资对我国产业安全的影响与对策》， 《新闻周刊》，1997年第3期，第7—9页）

从长远来看，随着我国体制改革的不断深入和对外开放的进一步扩大，我国对国有经济的行业分布也将有计划、分步骤地进行调整，将进一步加强国有经济对军事工业和先导产业的控制，在基础产业领域广泛吸收各种非国有经济资本以加快基础产业部门国有大中型企业的发展，充分利用现有企业的基础，促进支柱产业的发展。可以预见，随着我国国有经济行业分布的调整，我国也将调整外资进入的行业范围和投资领域，并且有必要进一步细化我国外商投资产业指导目录，逐步扩大外商直接投资的行业和领域。

总之，我国目前在规制外资进入的行业范围时，应当从现实的基本国情出发，分步骤分阶段地进行，并且随着我国经济行业分布的调整和经济发展的需要，及时地对外资进入的行业和领域进行调整，在调整过程中，应加强产业政策的立法导向作用。

二、完善我国的外资立法

（一）在外资立法中逐步赋予外商投资企业以国民待遇

改革开放以来，我国为了吸引外资，发展经济，给外资企业许多优惠待遇，各地政府在吸引外资方面又相互进行攀比，因此，在我国的内、外商企业之间形成了事实上的“政策差”和“体制差”，二者的权利不平等。在这种状况下，必然会导致国家利益的损害，并且与国际惯例不相符。按照国际惯例，内外企业应当享有同等的待遇和平等的权利。我国一直在努力复关并最终会成为世界贸易组织的成员国，因此，我们必须按照国际惯例来对待我国的外资企业，应当给予外资企业以同等的国民待遇。在我国，给予外资企业以同等的国民待遇有两层含义：一是取消对外资企业的歧视性待遇。二是调整我国已给予外资企业的优惠待遇，使其逐步与国内企业的待遇接近。赋予外资企业国民待遇，在具体步骤上要逐步进行，不能一步到位，要注意保持我国吸引外资政策的延续性和稳定性。

（二）外商出资比例问题

各国在对外资开放的领域内，一般都对外商的投资比例作出了明确的规定。规定外资比例，就其实质而言，在微观上它涉及到合资企业管理权的分配和利益的分享，在宏观上它体现了各国对其境内的外国投资的政策导向。对于投资比例，各国立法规定不一，主要有两大类：一是在外国投资立法中规定一个适用于国内一切行业的比例。其中又可以细分为三种：①有下限而无上限，如我国有关的外资立法中只规定了外资股比例的下限为25％，没有规定上限。②有上下限规定，可以在此幅度内选择。如土耳其的外资法规定，外资的比例可以在10％至49％之间选择。③无上下限规定，只有一种选择比例。如东欧各国的外资立法多采用49比51的比例。二是在不同的行业内，适用不同的投资比例。一般来说，行业的重要性与外资所占的比例成反比，对本国重要的行业对外控股的比例就限制得低，反之则较高。如在澳大利亚，除法律规定特别禁止或严格限制的部门外，基本上对外国投资未设股权限制，但对一些“关键领域”（Key areas）或主要部门，包括石油、天然气开发、 铀矿及其它矿物的生产开发，以及农业、林业、渔业等投资项目，依法令规定有股权限制。对于与铀矿有关的项目，不仅要经政府审批，而且澳资要控有75％的股权及控制权。对于与铀矿无关的其它自然资源项目，澳资必须参股50％，并在董事会享有50％的表决控制权。为了解决项目初期的资金困难，允许在合作初期外资占较多的股份，并在一定期间内使澳资逐渐增加到法定的比例。在马来西亚，对外商的出资比例与其产品出口有直接的关系。（注：姚梅镇主编：《比较外资法》、武汉大学出版社，1993年9月第1版，第159－196页）

在我国现行的外资立法中，对外商出资比例的规定过于简单，具体表现为：一是出资比例只规定了一个适用于国内一切行业的比例。二是只规定了出资比例的下限无上限的规定。我国虽然具体制定了《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》，但这些规定只是明确了外资进入的具体行业和范围，并没有明确外资进入的程度。为此，建议在我国的外资立法中，不仅要明确外资进入的行业和领域，而且还要区分不同行业具体规定不同的出资比例，具体规定外资进入的程度，只有这样，才有利于我们具体把握外资进入的程度，防止或减少外资并购我国国有企业所带来的负面效应，保护我国经济的自主性和安全性。

（三）外商出资方式问题

关于外商投资者的具体出资方式，我国现行的立法规定了实缴资本制和认缴资本制两种不同的出资方式，并且这两种出资方式之间不协调，立法规定之间互相矛盾和冲突。例如，根据我国《公司法》的规定，对于投资者采取实缴资本制，出资应一次交齐。并且同时对违反出资规定的行为明确了严格的法律责任。对这一问题，我国的《中外合资经营企业法》则规定，对外资企业实行认缴制，即第一期出资额仅要求不低于其认缴额的15％，这样外资企业只需要垫付注册资本15％的资金，就能够先行对我国中国企业进行控股，并且很快在国外“借壳上市”，取得资金后再以所筹资金向我国企业出资。这些立法规定之间的矛盾，表明了我国在利用外资立法方面的缺陷和漏洞，从而给外商以可乘之机。

对此，我们应当完善有关外资的立法，以消除相关法律规定之间的冲突和矛盾，具体来讲，应采取以下两项措施：①应当严格外资企业的资金到位条件，并对此作出具体统一的规定，以防止国有资产的流失；②应当加快外商投资企业与我国兼并立法中相关法律的协调和衔接，建议统一采取实缴制的出资方式。

（四）外商增资扩股问题

目前在一些经济效益好、产品畅销的行业中，外方投资者为了获取更大的利润并取得合资企业的控股权，提出追加资本的要求。在这种情况下，如果中方不能相应地成比例地增加资本时，其外方单方增资的结果就是使中方减少在合资企业中的股权份额，外方通过这种方式就能够逐步实现对经济效益好的合资企业的控股和收购。因此，如何规制外资通过增资扩股来实现其控股和收购的目的，是外资并购我国有企业面临的一个新的突出的问题。

在我国现行的外资立法中，对于外国投资者在合资期间增加资本的数额和程度都没有具体的规定，再加上我国目前对外商出资比例的上限没有规定，因此，目前对于外资追加资本的行为缺乏具体明确的法律依据。为了维护合资企业中方的合法权益，防止合资企业被外资逐步控制，笔者建议采取以下两项措施来进行规制：

第一，修改有关的外资立法，设定合资企业增资的数额和程序。当合资企业的一方单方面要求增加资本，并且增资的数额（一次或多次增资）会导致控股发生变化时，必须经过合资企业董事会全体成员的一致通过，设定这一程序的实质是赋予合资企业中方成员对外方成员恶意增资的否决权。（注：参见徐冬根：《避免外资对民族工业的冲击已成为当务之急》，《法学》，1996年8期，第15—16页）

国家安全生产监督管理总局 国家煤矿安全监察局


煤安监司办字〔2004〕13号

关于加强小型煤矿建设项目安全设施设计审查和竣工验收工作的通知

各煤矿安全监察局及北京、新疆生产建设兵团煤矿安全监察办事处,有关省、自治区负责煤矿安全监察工作的部门:

截止2003年底,全国小型煤矿新建、改扩建、技改建设项目共有1496处矿井,其中新建矿井714处,占总数的47.7%;改扩建矿井412处,占总数的27.5%;技改矿井370处,占总数的24.7%。在这1496处矿井中,有374处矿井在2000年12月1日即《煤矿安全监察条例》实施前开工,其余1122处矿井为2000年12月1日后开工(其中,有746处矿井通过了安全设施设计审查,占66.5%;有63处矿井通过了安全设施竣工验收,只占4.2%)。在这1122处矿井中,新建矿井403处,其中通过安全设施设计审查的328处,占81.4%;改扩建矿井366处,其中通过安全设施设计审查的154处,占42.1%;技改矿井353处,其中通过安全设施设计审查的264处,占74.8%。

目前,全国大部分地区都能按照有关规定积极开展小型煤矿“三同时”工作,如内蒙古、辽宁、吉林、福建、重庆、四川、贵州、青海、宁夏、新疆等10省(区、市)对小型煤矿的新建、改扩建、技改项目都进行了安全设施设计审查。山西、江西、重庆、云南等省市还结合本地的实际情况,制定了小型煤矿建设工程安全设施设计审查和竣工验收办法。黑龙江等省对小型煤矿建设工程进行了专项监察,依照《煤矿安全监察条例》的规定,对未通过安全设施设计审查和未经竣工验收就投入生产的矿井均责令停止施工和生产,并进行了经济处罚。

当然,小型煤矿建设项目安全设施“三同时”工作发展还不平衡。总的看,主要还存在四个方面的问题。一是一些矿井未经设计审查擅自开工。2003年在建的新建、改扩建、技改项目中,有376处矿井应编制而未编制安全专篇,也没有通过安全设施设计审查就进行施工,占应该审查矿井数的33.5%。其中,陕西、河南、江西、黑龙江、湖南五省新建、改扩建、技改矿井50%以上没有进行安全设施设计审查就开始施工。二是个别矿井未经竣工验收而违法生产。三是有些矿井长期处于基建阶段,不进行竣工验收,以基建名义生产。四是部分小煤矿建设队伍没有施工资质证。 为了进一步贯彻落实《安全生产法》、《煤矿安全监察条例》及《煤矿建设项目安全设施监察规定》等有关法律、法规、规章的规定,认真做好小型煤矿建设项目安全设施“三同时”工作,把好煤矿安全准入关,从源头上消除事故隐患,预防小型煤矿重、特大事故的发生,针对上述问题,现对下一步工作提出如下具体要求:

1.加强宣传,提高认识。《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》中明确指出:新建、改扩建、技改项目的安全设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用,对未通过“三同时”审查的建设项目,有关部门不予办理行政许可手续,企业不准开工投产。国家发展改革委和国家局2003年联合下发的《关于加强建设项目安全设施“三同时”工作的通知》指出:对矿山建设等高危行业的建设项目,未进行安全设施“三同时”审查的建设项目,不予办理有关行政许可手续。各单位要加大对有关法律、法规的宣传力度,提高各级煤炭管理部门和煤矿企业的领导对煤矿建设项目安全设施“三同时”重要性的认识,增强业主的法律意识,提高企业做好“三同时”工作的主动性。

2.加强领导,明确责任。各级煤矿安全监察机构(含未设煤矿监察机构的省、自治区负责煤矿安全监察工作的部门,下同)要加强对小型煤矿“三同时”工作的领导;必须有专人负责该项工作,对小型煤矿建设项目进行摸底登记,以全面掌握本地区小型煤矿建设项目的现状;2004年所有在建项目必须按规定实行“三同时”工作,尚未开展小型煤矿“三同时”工作的地区必须全面开展。各地可根据实际情况,制定小型煤矿建设工程安全设施设计审查与竣工验收实施办法。

　　3.严格执行《煤矿建设项目安全设施监察规定》的有关规定。对2000年12月1日至2003年8月15日开工的在建项目,凡未编制安全专篇的,必须补做安全专篇,经煤矿安全监察机构审查通过后方可施工;竣工验收前必须由中介机构进行安全验收评价,竣工验收合格后方可投入生产。对2003年8月15日以后新设计、新开工的煤矿建设项目,必须严格按规定程序完成安全预评价、安全专篇审查、安全验收评价和竣工验收后,方可施工或投入生产。凡未通过竣工验收的煤矿建设项目,不予发放安全生产许可证。

　　4.加大对小型煤矿建设项目的监察力度。5月份,各省级煤矿安全监察机构要组织开展一次小型煤矿建设项目的专项监察,覆盖率要达到100%;6月份,国家局将抽调部分监察人员进行重点抽查。对未通过安全设施设计审查的建设项目要停止建设,未经竣工验收的建设项目要停止生产,并按《煤矿安全监察条例》进行处罚;未按批准的设计方案施工的要责令停产;逃避监管的“长期”基建矿井要限期进行竣工验收,基建矿井发生事故的也要严肃追究有关人员的责任;基建矿井不得使用无资质的煤矿建设队伍。

　　5.总结经验,相互交流。各地要及时总结本地区小型煤矿建设项目安全设施设计审查和竣工验收工作的经验,分析小型煤矿“三同时”工作中存在的问题并研究提出对策措施。

　　6.建立健全小型煤矿建设项目安全设施设计审查和竣工验收工作汇报制度。各地区要建立健全小型煤矿建设工程监察工作制度和汇报制度,每半年向国家局(监察二司)汇报一次小型煤矿建设项目安全设施设计审查和竣工验收工作进度情况,并认真填写《小型煤矿建设项目设计审查和竣工验收情况汇总表》(表式见附件2)。

联系电话:010-64463206,64463205E-mail:mjes@Chinasafety.gov.cn

附件:

　　1.2003年全国小型煤矿建设项目“三同时”情况汇总表

　　2.小型煤矿建设项目安全设施设计审查和竣工验收情况汇总表

二○○四年四月二十六日