论和谐劳动关系的构筑

李凌云


劳动关系是否和谐不仅关系到国计民生，更牵涉到社会稳定，当前劳动关系的现状是上至政府、下至百姓普遍关心的问题。有关统计数据表明，对上海市劳动关系的评价为“和谐”的仅占9.2%，评价为“一般”的比例最大，占62.2%，评价为“比较紧张”和“矛盾激烈”的分别为20.2%和8.4%，后三种评价占到了90.8%，这显示出劳动关系总体协调状况不容乐观。同时从后两种评价(“比较紧张”和“矛盾激烈”)竞占总量的四分之一还多，达28.6%。这些情况说明本市现行的劳动关系协调机制总体形势堪忧。 其中所反映的问题关键在于如何在社会主义市场经济体制已经基本确立并日趋完善的今天，使劳动关系的调整能够顺应并符合这一发展趋势。为此，笔者提出在市场经济条件下构筑和谐劳动关系的三个基本观点，以期抛砖引玉。
一、利益平衡、倾斜立法
这一观点是针对劳动关系双方当事人之间的力量对比提出的。劳动关系兼有平等关系和隶属关系的特征，又兼有人身关系和财产关系的性质。上述特征决定了劳动关系从表面上看是一种平等的契约关系，但是其实质却是用人单位天然的强者地位和劳动者的弱者身份。因而劳动关系调整并不能将劳动关系的双方当事人简单地看作平等的主体，而是必须通过倾斜立法使两者之间的力量对比达到平衡。笔者认为，现行劳动关系调整中存在的问题是无法摆正利益平衡与倾斜立法之间的关系。
1995年施行的《劳动法》确立了“保护劳动者”的原则，为我国的劳动关系调整定下了基调。各地在《劳动法》以及劳动部有关规定的基础上，纷纷推出高于国家标准的地方法规，例如扩大无固定期限劳动合同的适用范围、放宽医疗期的长度、限制劳动关系的解除条件等等。这些规定使法律的天平更加倾向于劳动者一方。但是随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立，这些超过国家标准的部分逐步显现出其不合理，法律天平不再平衡了。因而在本世纪初，各地掀起了新一轮地方立法的浪潮来消除这种不平衡。而各地显然采取了不同的立法思路。例如，北京市政府注重保护劳动者的人身关系，强化劳动关系的人身依附性，限制企业对劳动关系的随意解除；上海市尽力降低劳动关系的人身依附性，允许企业解除劳动关系。企业解除合同时，上海市通过提高经济补偿金和医疗补助费的标准，注重从财产关系上补偿劳动者，以达到调整劳动关系的目的。 上述立法体现了对“利益平衡、倾斜立法”的两种不同理解。
笔者认为，利益平衡是原则，而倾斜立法是手段，而不应该本末倒置。实现用人单位与劳动者之间的利益平衡是建立和谐劳动关系的目标，而倾斜立法是必须采用的手段，但倾斜立法应当适度。市场经济条件下的劳动关系应当具有鲜明的平等性和灵活性，对劳动者的倾斜保护不应体现为努力给劳动者提供一个“铁饭碗”。过分的倾斜只能使劳动关系僵化，劳动力市场自我调节的能力减弱，劳动力资源优化配置的效率下降；过分倾斜保护只能造成用人单位与劳动者之间的利益失衡，反而是劳动关系出现问题的根源所在，也是许多高于国家标准的规定难以落实的原因。相比之下，上海的劳动合同立法无疑更能体现市场经济条件下和谐劳动关系的特征。
二、平等保护、消除歧视
这一观点是针对劳动关系中的劳动者一方的差别待遇而提出的。根据我国《宪法》“法律面前人人平等”的原则，所有的劳动者都应当平等的适用劳动法的规定。但是在实践中，许多劳动者不能得到平等保护，受到各种歧视待遇。笔者依据歧视产生的原因和出现的范围，将目前中国存在的就业歧视可以分为两个大类：一类是制度性歧视，一类是非制度性歧视。
制度性歧视产生的主要原因是现行的劳动关系调整方法和劳动立法多是基于原有的计划经济体制建立的，劳动关系调整的对象主要是国有和集体企业的职工，也就是所谓的体制内的职工；而随着市场经济的不断确立，大量的体制外职工出现了，如私营企业和外商投资企业的职工以及大量涌入城市的外来务工人员，企业为了降低这部分员工的用工成本，对其实行差别待遇。后来各地还制定了许多针对这些体制外职工的规定，从而固化了这种制度性歧视。笔者认为，计划经济体制之下“低工资、高福利”的政策已经不再适应现在的需要，应当将那些“比例过高、难以实现”的劳动标准进行适当的调整，形成一个企业可以普遍接受的、统一的标准，这样企业就没有必要再区分所谓体制内、体制外的职工，对劳动者一视同仁了。
相对制度性歧视而言，非制度性歧视的范围更广，不仅出现在体制外职工中，也存在于原来的体制内职工中，其表现形式更加多样：年龄歧视、身高歧视、血型歧视、姓氏歧视、容貌歧视、对刑满释放人员和解除教养人员的歧视、性别歧视、对乙肝病毒携带者的歧视等等，举不胜举。 这些歧视现象的产生与我国劳动力市场供大于求以及人们的思想意识密不可分，笔者认为亟待解决的是我国反歧视立法的缺失。我国《宪法》和《劳动法》中针对就业歧视的条款过于原则，并且缺少司法救济的途径，使得我国现有的反歧视规定形同虚设。笔者认为，就业歧视是中国的构筑和谐劳动关系的重要障碍之一，对于非制度性歧视的重视程度还远远不够，尤其是立法部门应当加紧制定反就业歧视方面的专门法律法规，详细规定就业歧视的界定、种类、法律责任问题作出明确规定，同时成立类似美国就业平等委员会之类的机构专门负责公平就业方面的管理，并且可以代表受歧视的劳动者提出公益诉讼。
三、三方协商、多方协调
这一观点是针对劳动关系的核心主体及其他主体之间的关系而提出的。劳动关系的核心主体是用人单位与劳动者，而其他主体则涉及集体劳动关系、劳动行政关系、劳动争议处理关系中的众多主体，如工会、劳动监察、仲裁、法院等。
目前劳动关系调节的重要方式是三方协商机制。国际劳工组织大会通过的《一九七六年(国际劳工标准)三方协商公约》肯定了雇主和工人建立自由、独立组织的权利，并要求采取措施，促进国家一级的政府当局与雇主组织和工人组织之间的有效协商，要求“建立三方机制促进履行国际劳工标准”。以三方协商机制的形式解决劳动关系中存在的各种问题，有利于兼顾国家、雇主和劳动者三方利益。在经济全球化的今天，三方协商作为一个原则，已经被绝大多数实行市场经济的国家所接受并具体实施。我国2001年修改后的《工会法》首次以法律的形式明确要求建立劳动关系的三方协商机制。
从劳动关系的发展趋势来看，我国的劳动关系呈现出多层次性、复杂性，涉及多方主体，牵扯多方利益。大量传统体制外的劳动者（包括下岗、协保、外来民工等）始终不能得到公平的对待，如大量通过劳务输出方式到外地打工的劳动者，越来越多地依赖劳务公司在劳动关系中的协调作用；非正规就业的劳动者由于没有正式的用人单位也无法纳入传统的劳动关系协调机制之中。上述情况充分说明，仅仅依靠三方协商机制无法解决新形势下全部劳动关系问题，因此构建多层次的劳动关系协调机制就显得极为必要。尤其是我国的国情和体制与发达国家不同，这就决定了我们的“协调机制”不应限于“三方”，我们应该探索有中国特色的“劳动关系多方协调机制”。
多方协调机制的主体不仅包括政府、工会和雇主组织三方，更应该包括企业、监察、仲裁、法院等与劳动关系协调相关的各个部门。多方协调机制与三方协商机制不仅仅体现在主体的范围上，更体现在“协调”与“协商”的区别上。两者虽然只有一字之差，但是其作用的原理还是有一定的差别的。三方协商机制可以体现为政府、企业、雇主组织共同组成的联席会议，相互沟通、达成一致，其中政府处于相对主导的地位；而劳动关系多方协调机制更多地体现为与劳动关系调节有关的各方主体各司其职、恪尽职守、相互衔接、相互配合，在劳动关系协调的各个阶段发挥其应有的作用。
劳动关系的多方协调机制可分为内部机制和外部机制。前者是协调劳动关系的“第一道防线”，此时劳动争议还处于“隐形状态”，很多劳动争议应在这一阶段被消化掉，其中包括企业内部的劳动关系协调以及工会和雇主组织的协调；后者是协调劳动关系的“第二道防线”，也是劳动争议经第一道防线过滤后浮出水面的解决机制，包括劳动监察、仲裁、法院等各个部门。只有内外并举，充分发挥各方主体的职能，才能使劳动关系更加和谐。
原载〈工会理论研究〉2004年第4期。
作者简介：李凌云，博士，中国劳动法学研究会理事，华东政法学院政治学与公共管理学院教师。主要研究方向为劳动法、社会保障法、社会法。


浅析交通事故认定

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作者：于晨宏，律师，擅长房地产、建筑工程、交通事故等法律事务

关键词：事故认定 行政行为 主要影响 可诉性

　　事故认定是指有权机关综合当事人各方行为与造成事故之间的因果关系及主观过错程度，根据法律法规的规定，认定当事人各方的对造成事故的责任份额，具体到交通事故认定，是指公安机关交通管理部门按照法律法规的明确授权，根据交通事故当事人的行为对发生交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任。事故认定直接关系到交通事故当事人的人身和财产权益，如果在立法设计中不予以足够的重视，那么在社会实践中将产生不可估量的严重后果。
　　今年5月1日，《中华人民共和国道路交通安全法》开始实施，同时与该部法律配套的行政法规《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》、部门规章《交通事故处理程序规定》也于同日开始实施，新的法规在诸多方面做到了以人为本，体现了各类交通参与者的利益平衡，但笔者认为该组规范对交通事故责任认定的立法设计存在不适宜之处，现就该立法倾向的缺憾浅析一二。
一、事故认定的效力扩大
1、法律条文的对比
　　在颁布之前的我国的道路交通事故责任认定依据为1991年9月22日国务院颁布的《道路交通事故处理办法》，该行政法规是关于事故责任认定的纲领性规范，在该法规的第三章《责任认定》中对发生在道路上的交通事故作出了明确的阐述，主要包括两条，其中第17条规定，“公安机关在查明交通事故原因后，应当根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系，以及违章行为在交通事故中的作用，认定当事人的交通事故责任”，第22条规定，“当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书后十五日内，向上一级公安机关申请重新认定；上一级公安机关在接到重新认定申请书后三十日内，应当作出维持、变更或者撤销的决定”。根据该行政法规，公安部于1992年8月10日颁布了《道路交通事故处理程序性规定》，该部门规章第四章对责任认定进行了部分细化。新的道路交通安全法对道路交通事故处理也设了专章进行规范，按照新规定，公安机关交通管理部门对道路交通事故不再是必须管，而是允许当事人协商处理，具体分为两种，一种是“在道路上发生交通事故，未造成人身伤亡，当事人对事实及成因无争议的，可以即行撤离现场，恢复交通，自行协商处理损害赔偿事宜”，另一种是“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据”。
　　在2004年5月1日之前，公安机关交通管理部门对发生的道路交通事故的责任认定是一种必须要履行的行政职责，法律法规没有提供当事人自行协商解决的途径，而在之后该认定行为在某种程度上成为依申请的行政行为，体现了尊重当事人意思表示，同时节约了行政资源。在事故很小，双方无争议的情况下，当事人可以协商解决，公安机关不再出具事故责任认定书。但是当事人对交通事故事实及成因有争议的，应当迅速报警，由公安机关根据交通事故当事人的行为对发生交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任，在勘查现场之日起10日内制作交通事故认定书，对需要进行检验、鉴定的，应当在检验、鉴定结果确定之日起5日内制作交通事故认定书。
2、效力的扩大
　　新交通安全法实施前后的对比，虽然公安机关对交通事故的管理范围有一定程度的缩小，但是公安机关作出的事故责任认定的效力却有较大程度的扩大。在实施前，事故当事人对于基层交警大队（直接受理机关）作出的事故责任认定不服，可以在接到认定书的15日内，向上一级公安机关申请重新认定，这使当事人在对最初受理事故处理的公安机关出具的责任认定的公正性、公平性产生怀疑时，可以在15日内通过行政途径进行救济，暂时阻却不公正后果的发生。但在新交通安全法实施后，这种行政救济途径显然被禁止了，法律未能提供任何适宜当事人采取的途径阻却不公平的事故认定，当然，此立法设计，有着其自身的逻辑，设计者的思路盖是：事故责任认定是一种依申请的认定或者鉴定行为，事故发生后，当事人可以自行协商解决，法律赋予当事人这样的权利，如果申请，公安机关就根据申请对交通事故进行处理，出具责任认定，如果不申请，就谈不到公安机关的责任认定。既然是当事人自愿委托的，委托者自然应当承受你委托公安机关出具的认定结果。但笔者认为，这是实际上是一种倒退，此立法设计在法理上是难以自圆其说的，具体分析如下：
　　首先，按照道路交通安全法第73条的规定，公安机关制作的交通事故认定书是处理交通事故的证据，而作为证据使用不外乎在当事人和解、公安机关调解、违法行为行政处理、民事诉讼、刑事诉讼等几种情况下作为证据使用。按照证据法学的规定，证据是指经过查证属实可以作为定案根据的，具有法定形式和来源的，证明案件真实情况的一切事实。我国诉讼法对可采用的证据采取穷尽列举的方法进行了规定，而其中并未将事故责任认定作为一种证据进行单列，故此按照法律对证据种类的规定，交通事故责任认定的显然与鉴定结论最为相近，应属于鉴定结论的一种。按照诉讼法及相关司法解释，当事人对鉴定结论不服，无论是当事人共同委托还是法院指定，当事人都可以根据规定申请重新鉴定、补充鉴定，暂时阻却不利后果的发生，但是这些都是在诉讼过程进行至法院审理阶段，而对于当事人和解、公安机关调解、违法行为行政处理、刑事侦查、审查起诉等阶段则不存在当事人申请重新认定的途径。而在这些情况下，当事人的合法权益可能因未能提供及时有效地救济途径而遭受较大的损害。因此这与证据法学关于证据的定义的本质是相违背的。
　　其次，按照现立法设计，公安机关出具的事故责任认定是当事人申请公安机关处理，或者是形成一种委托关系，既然是委托，自然应该承受委托行为的后果，但是事故责任认定的委托显然与当事人委托鉴定或者裁决机关指定鉴定机构鉴定不同，这种委托来自于法律的直接规定，在现有法律的框架下，当事人有权选择的是是否要求鉴定机构即公安机关进行鉴定，而不是选择哪一个公安机关进行鉴定，更不是可以通过法院或者当事人共同选择的机构进行鉴定，至于对鉴定人员的选择更是不可能的。按照规定，事故责任认定机构只能是事故发生地的基层公安交通管理部门，很显然这种鉴定结论的委托具有极强的行政性。
　　再次，按照法律规定，对于其他鉴定结论，当事人认为鉴定结论依据不足、鉴定程序违法、鉴定机构和鉴定人员资质存在问题可以申请法院另行委托鉴定机构进行，而事故鉴定结论显然不能，首先法律没有赋予法院另行委托其他或者上级公安机关进行重新鉴定的权利，更没有赋予法院责令出具认定结论的公安机关重新作出认定的权利，同时如果没有当事人申请的情况下法院单方面委托更是没有法律依据的。在这种立法设计下，法院的权利仅仅是采用或者是不采用。这种让法院和当事人都束手无策鉴定结论作为证据使用显然与证据的本质相去甚远。
　　第四，我们可以从反方向考虑，如果公安机关不在安全法规定的期限内作出认定结论，即不作为，该公安机关显然是违背了法律规定赋予其的义务，但是该认定行为又不是一种行政行为（因其只作为证据使用），当事人采取什么途径来保护自身的合法权益呢？而如果当事人可以起诉公安机关对事故认定的不作为，这种诉讼显然不是民事或者刑事诉讼，而只能是行政诉讼，而行政诉讼针对的只能是行政行为，那么履行事故认定的法定职责显然是一种行政行为。
二、现行立法设计的主要影响
　　一种善的立法设计，不仅能够保护受害人的合法权益，也必须同时保障致害人的合法权益，两者平衡才能产生公正的结果，在当事人合法权益受到侵害时，必须提供及时有效的途径供当事人维护自己的合法权益。而在现有道路交通安全法立法设计框架下，只有一种情形对社会正义是没有影响的，即当事人对公安机关出具的鉴定结论没有丝毫的质疑，完全服从该结论，但是这种情况在社会实践中实在是微乎其微。
另外，现实中公安机关出具的责任认定书不容乐观，笔者所接触的所有道路交通事故责任认定书，无一例外的采取想当然式的判断，内容十分简单，第一段先将过程概括一下，第二段是依据某某条规定，甲方承担什么责任，乙方承担什么责任，毫无分析可言，这可以比作学生作判断题目，只管对错，不计原因，我们姑且不去考证当职民警是否真的细心研究了事故发生的过程，并就适用各法律条文的进行深入的判断分析，仅就认定书表面而言，该判断显然是不严肃、缺乏说服力的。
新交通安全法中这种救济途径严重缺失的立法设计在实践中会产生较大的弊端，现从民事、刑事两方面简要分析如下：
1、民事方面
　　在交通事故民事诉讼中存在一个现象值得提起注意，多数法院的立案条件就明确包含必须具有交警大队出具的责任认定书，否则不予立案，笔者认为这与民事诉讼法的基本原则是相违背的，因而是不适宜的，法院对民事案件的立案标准主要是看是否有损害事实的发生，至于对损害的责任分配认定法院同样具有这种责任，在没有其他机关出具认定的情况下，亦应予以立案。
　　另外在实践中，交通事故责任认定是法院在民事诉讼中确定当事人双方责任大小的主要依据，该依据具有较强的证据效力，较一般的鉴定结论，该认定具有帝王证据的效力，法院在裁决当事人责任时依照该认定结论分配当事人的民事责任，在审判过程中，很少当事人对事故责任认定结论的异议能够得到法庭的采纳，以河北省为例，在《河北省高级人民法院全省民事审判工作会议纪要》（冀高法【1999】145号）中明确提出：道路交通事故责任认定的职权属于公安机关。当事人对事故责任认定不服，可按规定申请上级公安机关复议。法院只受理民事赔偿诉讼，，故对于事故责任认定，一般应以公安机关认定为依据。除有足够的证据证明公安机关的处理程序违法或责任认定有错误，可征求上级公安机关的意见据实认定外，不宜轻易否定。笔者以为，这与诉讼的本质也是相违背的，诉讼的本质在于通过裁决机关对当事人所争议事实予以公正判断，保护当事人的合法权益，体现社会公平及正义。而在现实情况下法院所采取的通行做法显然是一种偷懒的做法，即不对公安机关出具的责任认定书进行全面审查，即使当事人要求审查也没有意义，法院不受理关于撤销交通事故认定书的诉讼请求，可以提出的仅仅是要求法院对该证据进行全面审查，这显然是不够的，原因很简单，该证据直接影响当事人人身和财产的利益和不利益，甚至可以说该责任认定就是对当事人的赔偿责任的一种裁决，这与其他鉴定结论是大相径庭的。从另一个角度说，当事人就交通事故损害赔偿起诉到法院后，法院的工作不外乎有两个，一个是就当事人的责任进行裁决，另一个是就损害赔偿数额进行裁决，而责任裁决已经由公安机关代为帮忙了，剩下的工作只是做一道数学题而已。但如果法院严格按照诉讼法及相应的司法解释对鉴定结论的规定对事故认定进行审查，那么又会出现一个有趣的现象，当事人中认为事故认定对自己不公正的一方会提出审查事故认定的合法性、合理性、公平性等，法院依法应该进行审查，而这种并不是仅仅指程序上的审查，而是对事故发生的过程、当事人主观意识、客观环境、法律依据等方面进行审查，并据以作出判断，而此判断在本质上构成对事故的再一次认定，而此判断在程序上是可诉的（上诉），也就是说当事人有救济途径。相比而言，公安机关在先作出的事故认定却是不可诉的帝王证据。
刑事方面：
　　探究新交通安全法关于事故认定的立法设计在刑事方面的影响，应从刑法关于交通肇事罪的规定和2000年11月21日开始实行的最高人民法院《关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》入手。刑法第133条规定：违反交通运输管理法规，因而发生重大事故，致人重伤、死亡、或者使公私财产遭受重大损失的，处三年一下有期徒刑或者拘役；交通运输肇事后逃逸或者有其他特别恶劣情节的，处三年以上七年以下有期徒刑；因逃逸致人死亡的，处七年以上有期徒刑。符合以上犯罪构成的交通肇事者构成交通肇事罪，应承担相应的刑事责任。在具体适用中，最高人民法院在该解释中“在分清事故责任的基础上”，按照伤亡或财产损失后果和责任程度的大小给出了更为明确具体的标准，简言之，符合犯罪构成的客观方面只有两个，一个是责任程度，一个是损害后果，两会则不可或缺。
　　基于刑事诉讼的过程不同，新立法设计将产生一个十分可怕的后果，为了说明这个问题，我们设一个案例，假定甲司机开车与乙行人相撞，致使乙行人当场死亡，如果公安机关认定甲司机承担同等责任，则按照司法解释，甲司机不构成犯罪，不承担刑事责任，如果认定甲司机应承担主要责任，他构成交通肇事罪，并应承担相应的刑事责任。按照原道路交通事故处理办法的规定，在公安机关立案前，基层公安机关交管部门出具的事故责任认定在送达15日内是不生效的，当事人可以采取申请重新认定的途径予以救济，从源头防止刑事追诉程序的启动，即使重新认定仍然承担主要责任，还可以在诉讼过程进行审判阶段对事故责任认定进行质疑，要求法院对事故认定进行审查。但是按照新的交通安全法，在交管部门出具了甲司机应承担主要责任后，甲司机面临将是刑侦部门的立案侦查，在责任认定、危害后果两个方面符合立案标准后，甲司机只能等待侦查、审查起诉、审判，甲司机能做的只有在侦查阶段请求刑侦部门、审查起诉阶段请求检察院，审判阶段请求法院对事故认定进行审查，而前两个阶段，基于程序的限制，进行细致审查事故认定的可能性很小，故此甲司机的只能祈求在审判阶段对事故认定进行质证时，请求法院对事故认定进行审查，争取推翻该证据，虽然这是很难的。而这带来的不利结果是非常明显的，一是当事人被先期关押，二是当事人被无辜追诉，三是司法资源的浪费。假定前述的案例中甲司机本应承担同等责任，因而不构成犯罪，但是交管部门认定为主要责任，他将被立案侦察、审查起诉、审判等，甚至被判决有罪，其避免被判有罪的途径只有一个，就是寄希望于法院在审查事故认定后弃置不用，实质上就是推翻事故认定，而由法院自身在确定事故发生的各种事实的基础上，判定当事人的责任份额。但是立法者是鉴于事故认定的专业性，而委托公安机关交管部门来认定，那么为什么不允许当事人在责任认定生效前寻求行政救济手段防止损害结果的发生呢。
三、交通事故认定的性质
1、从本质上分析
　　从本质上分析交通事故认定我们有必要先对交通事故的处理程序有一个明确的认识，按照新的道路交通安全法，发生道路交通事故后，如果当事人能够自行协商解决，公安机关不再介入，如果当事人不能协商处理或者事故较为严重，当事人实践中不能协商解决，事故各方当事人应立即向公安机关报案，由公安机关通过勘察事故现场，询问当事人，目击者等手段查明事故发生的原因、过程，并就此作出事故认定。在这个过程中，与本文主旨相关的公安机关的行为分为两个部分，一个是事实部分，一个是结论部分，事实部分是指公安机关勘查现场、调查相关人员，这些工作是还原案件本来面目，不具有相对性，因而不会对相对人产生权益上的影响。结论部分是指公安机关根据法律法规的授权，针对事故发生的原因、过程等事实作出直接影响（非直接处分）当事人权益的判断，该行为具有相对性，该判断对当事人的权益具有直接的影响。从法理上讲，任何对当事人产生权益上影响的行为法律必须提供合理及时的救济手段，否则法是不完善的。
2、从行政法角度分析
　　具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律、法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。具体行政行为具有四个显著的特征，1、实施具体行政行为的主体必须是行政机关或者法律，行政法规授权行使行政职权的组织；2、具体行政行为是行政机关单方意志实施的，它不需要行政管理相对人的同意为条件的；3、具体行政行为是针对特定的人或事作出的，不带有普遍约束力；4、具体行政行为影响相对人的法律地位，产生行政法上的法律后果。认定一个行为是否属于具体行政行为可以从以下四个方面入手，首先，公安机关进行事故认定的权力来源于道路交通安全法的直接授权；其次，认定行为是公安机关依法必须履行的职责，其认定依据是调查的事实和法律法规，其作出认定行为不需要当事人的同意，虽然该职责行使仍依赖于当事人的选择，但是仅仅因为当事人可以选择通过行政机关解决，也可以选择不通过行政机关的解决来否定行政机关作出事故单方性显然是不科学的，公安机关的认定结论属接受委托的性质在此是严重不足的；第三，认定是根据案件事实针对交通肇事当事人作出的，仅仅对案件当事人产生拘束力。至于应承担民事赔偿责任的主题是谁，在所不问。第四，认定行为通过确定当事人在交通事故中的责任份额，直接影响当事人的权益，很显然，当事人的责任份额并非一个自然事实，而是行政主体通过法律规定程序作出的结论。故此交通事故认定应属于行政行为中的行政确认，具有技术鉴定和行政性双重性质。
3、从证据法学上分析
　　交通事故认定结论在证据法学上应归结于鉴定结论，前述已有说明，在此不再赘述，需要明确的是，仅从证据上讲，该技术鉴定作为证据使用的首先是结论，但不应仅仅是结论，而应包括作出结论的事实，即事实部分，这主要是从证据的客观性、关联性、合法性上考虑，如果作为证据使用的事故认定不能从作出结论的事实上加以审查，很难保证证据的客观性和合法性。而在新交通安全法的框架下，显然没有提供审查该证据的途径，而审查行政机关作出的认定结论，没有法律明确规定的途径，任何机关都难以入手，故此无论从需求上讲，还是从证据本质特征上讲，事故认定的行政性是不容置疑的。
四、解决现有立法设计的建议
　　现有事故认定的悖论是由于立法设计所致，故此解决该问题的办法也只能从立法上着手，笔者以为具有操作性的有以下三个办法，第一，通过出台司法解释明确其可诉性，第二，修改安全法的有关条款，增加行政救济途径，第三，通过出台司法解释明确交通事故证据审查的前置程序，明确任何交通事故认定的案件，相关机关必须先行审查认定结论。
我国行政诉讼法确定行政诉讼的受案范围主要包括以下几个条款：行政诉讼法第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该条对行政诉讼范围作了概括性规定，确定了行政诉讼的受案范围的基本界限。行政诉讼法第11条对可诉的具体行政行为作了肯定性列举，第十二条对不可诉的行政行为作了明确排除。最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第1条规定“公民，法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。虽然表述方式有所不同，实质上都以行政行为是否对原告的权利义务产生了实际影响作为确定行政诉讼受案范围的最终标准，依据以上条文笔者认为，除了明确排除的抽象行政行为、国家行为、内部行政行为和终局行政行为以外，其他的具体行政行为都属于行政诉讼的受案范围。
　　故此，较比起来，第一种更具有现实性。而修订新交通安全法或者增加交通事故前置程序现今是不现实的，在此不再阐述。至于明确其可诉性主要是对事故认定的以下三个方面进行规定，第一，明确对事故认定不作为的可诉性，第二，明确对事故认定程序违法的撤销的可诉性，第三，明确事故认定结论的撤销的可诉性。针对公安机关不作为，按照交通安全法的规定，公安机关必须在规定的期限内作出认定结论，其在规定的期限内不作为属于违背法律赋予其的行政职责，侵犯了当事人请求作出事故认定的权利，当然应当承担被诉的后果；针对事故认定程序违法，程序具有独立于实体之外的价值，程序违法难以保证实体公正，公安机关进行事故认定必须严格依照法律法规规定的程序进行，如果在程序上违背法律，当事人自然可以根据程序违法请求撤销事故认定；针对认定结论，当事人不服应当赋予其诉权，当事人针对结论的不服主要可以表现为对认定结论所依据的事实的真实性存在异议和对同样事实依法所得出的结论，无论是事实部分的真实性存在不确定性，还是结论上的不确定性，执法机关必须予以排除，否则当事人应有权提起诉讼，以保障其合法权益。