最高检


最高人民检察院关于印发《人民检察院刑事检察工作试行细则》的通知
最高检



各级人民检察院：
《人民检察院刑事检察工作试行细则》，业经最高人民检察院检察委员会第九次会议讨论通过，现印发试行。在试行中遇有什么问题，请随时报告我院。


第一章 任务、业务范围和工作原则
第一条 本细则根据《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》的规定和刑事检察工作的实践经验制定。
第二条 刑事检察工作是检察机关打击敌人，惩罚犯罪，保护人民，维护社会治安的主要手段和有力武器。各级人民检察院通过刑事检察工作的活动，保障刑事诉讼的正确进行，维护社会主义法制，保卫社会主义现代化建设。
第三条 人民检察院刑事检察工作的业务范围包括：
（一）审查决定是否批准逮捕；
（二）审查决定是否提起公诉；
（三）出席法庭支持公诉；
（四）对侦查活动是否合法实行监督；
（五）对审判活动是否合法实行监督。
第四条 刑事检察工作必须遵守下列原则：
（一）以事实为根据，以法律为准绳，对于一切公民在适用法律上一律平等；
（二）依靠群众，实事求是，调查研究，重证据而不轻信口供，严禁逼供信；
（三）严格区分和正确处理两类不同性质的矛盾，分清罪与非罪的界限；
（四）在党委和上级检察机关领导下同公安机关、人民法院实行分工负责，互相配合，互相制约。
（五）坚持有法必依，执法必严，违法必究，独立行使检察权。

第二章 审查批捕
第五条 人民检察院受理公安机关提请逮捕的人犯，应由公安机关制作提请批准逮捕书一式三份，连同案卷材料、证据，一并移送同级人民检察院。
已拘留的，应附有拘留证；已搜查的，应附有搜查证和搜查记录。
第六条 人民检察院审查案件，必要时可以派人参与公安机关的侦查活动或重大案件的讨论，也可提审已拘留的人犯。
第七条 人民检察院对于公安机关提请逮捕人犯的案件，应当认真进行审查，查明被告人的行为是否已构成犯罪，主要犯罪事实是否清楚，证据是否确实，以及是否符合逮捕人犯的条件等，分别情况作出批准逮捕、不批准逮捕的决定，或者退回公安机关补充侦查。
第八条 凡符合刑事诉讼法规定的“主要犯罪事实已经查清，可能判处徒刑以上刑罚的人犯，采取取保候审、监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危险性，而有逮捕必要的”，应即批准逮捕，并制作批准逮捕决定书，连同案卷材料送回公安机关执行逮捕。
第九条 对于被告人的行为尚未构成犯罪的，应当作出不批准逮捕的决定，并制作不批准逮捕决定书，说明不逮捕理由，连同案卷材料，送回公安机关。
对于已构成犯罪不需要逮捕的不存在社会危险性的被告人，或社会危险性较少，采取取保候审、监视居住的强制措施可以防止发生社会危险性的，也应作出不批准逮捕的决定，并制作不批准逮捕决定书，说明不逮捕的理由，连同案卷材料，送回公安机关。
第十条 对于主要犯罪事实不清，证据不足的案件，写出补充侦查意见书，退回公安机关补充侦查。
对于不影响批准逮捕的犯罪事实或情节，不要求在审查批捕时全部查清，可以在逮捕后继续进行侦查。
第十一条 人民检察院审查公安机关提请逮捕人犯的案件，应在二十天内作出是否逮捕的决定，或者提出补充侦查意见；特别重大复杂的案件，不得超过一个月。
对于公安机关已经拘留的人犯，从接到提请批准逮捕书起，必须在三天法定时间内作出是否逮捕的决定。
第十二条 人民检察院在审查决定是否批准逮捕工作中，对于涉及国家重要机密的特殊案件，应注意严格保密，并由检察长或由他指定的检察员办理。
第十三条 公安机关提请批准逮捕人犯的案件，应由同级人民检察院受理，并作出决定。
对于县级以上领导干部和各方面有代表性的知名人士中的犯罪分子，需要逮捕的，除极少数有特殊重大情况必须按照干部管理权限向上级请示者外，都由当地人民检察院批准。
第十四条 根据地方各级人民代表大会组织法的规定，县级以上的地方各级人民代表大会代表中的犯罪分子，需要逮捕的，经本级人民代表大会常务委员会同意后，由同级人民检察院批准。
第十五条 外籍和无国籍人员中的犯罪分子，需要逮捕的，一律层报最高人民检察院审查决定。
第十六条 对于需要延长羁押期限的案件，应由公安机关在期限届满七天前，向同级人民检察院提出延长羁押期限的意见书和简要案情，经人民检察院签署意见后，报上一级人民检察院批准。上级人民检察院应在羁押期限届满前批回。
对于特别重大、复杂的案件，依法延长羁押一个月仍不能终结的，应由公安机关在期限届满十五天前，向同级人民检察院提出报告，并附简要案情，由同级人民检察院签署意见，层报最高人民检察院转报全国人民代表大会常务委员会批准延期审理。

第三章 审查起诉
第十七条 人民检察院受理公安机关侦查终结移送起诉或者免予起诉的案件，应由公安机关制作起诉意见书或者免予起诉意见书一式三份，连同案件材料和证据，一并移送同级人民检察院审查决定。
第十八条 人民检察院审查案件的时候，必须全面查明：
（一）犯罪事实（包括犯罪的时间、地点、人物、手段、情节、动机、目的和后果等）是否清楚，证据是否确实、充分，被告的供述和证据之间以及各个证据相互之间有无矛盾；
（二）犯罪性质和罪名的认定是否正确，应用法律是否适当；
（三）有无遗漏罪行和其他应当追究刑事责任的人；
（四）是否属于不应追究刑事责任的；
（五）有无附带民事诉讼；
（六）侦查活动是否合法。
第十九条 人民检察院审查案件，应当进行必要的侦查：
（一）对于主要犯罪事实进行复核；
（二）讯问被告人；
（三）询问证人和被害人；
（四）调查补充必要的证据；
（五）认为需要重新勘验和检查时，可以要求公安机关复查、复验或侦查实验，并派员参加，或者由检察院聘请有专门知识的人员进行。
第二十条 人民检察院审查案件，对于犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉的决定，并制作起诉书一式三份（共同犯罪案件可以根据被告人数相应增加起诉书份数），按照审判管辖的规定，向同级人民法院提起公诉。
第二十一条 起诉书是检察机关代表国家提起公诉的重要法律文书。起诉书的内容主要分为三部分：
（一）被告人的姓名、性别、年龄、籍贯、民族、文化程度、职业、住址，曾否受过刑事处罚，拘留、逮捕的年、月、日。
（二）根据犯罪事实和法律确定的犯罪性质填写案由和案件的来源。
（三）犯罪事实和证据，包括被告人犯罪的时间、地点、经过、手段、动机、目的、造成的危害，以及足以证明被告人犯罪的各种证据。
（四）起诉的根据和理由：写明被告人触犯的刑法条款、犯罪的性质、犯罪的责任、从轻或从重处罚的条件。对于共同犯罪案件，应当写明被告人各自应负的罪责。
如果有附带民事诉讼，应当在起诉书中写明。
起诉书要求做到叙述事实清楚，引用法律条文确切，文字通顺，用词恰如其分，结论和罪行相符。
在起诉书的附注中应当写明：被告人关押处所、案卷册数、罪证、赃物。
第二十二条 人民检察院审查案件，对于被告人的行为已经构成犯罪，但依照刑法规定不需要判处刑罚或免除刑罚的，应当作出免予起诉的决定，并制作免予起诉决定书。
免予起诉的案件：
（一）罪行较轻，确有悔罪表现的；
（二）罪行较重，自首后有立功表现的；
（三）具有刑法第七条、第十六条、第十七条第二款、第十八条第二款、第十九条第二款、第二十一条第二款、第二十四条第二款、第二十五条、第三十二条规定的情形之一者。
第二十三条 免予起诉决定书的内容：其第一部分和第二部分与起诉书基本相同，第三部分应当写明免予起诉的根据和理由，并注明“如果不服本决定，可以在七日内向本院申诉。”如有物证、赃物、违禁物品或扣押的财物等，应当写明如何处理。
第二十四条 免予起诉的决定，由人民检察院或者公安机关公开向被告人宣布。
免予起诉决定书，应当分别送交公安机关、被告人和他所在的单位、被害人等。如果公安机关认为免予起诉的决定有错误，或被害人、被告人对免予起诉决定不服，应当按照刑事诉讼法第一百零二条第二款、第三款和第一百零三条规定的程序处理。
第二十五条 人民检察院审查案件，对于被告人的行为尚未构成犯罪，犯罪事实并非被告人所为，或者具有刑事诉讼法第十一条规定的情形之一的，应当作出不起诉的决定，并制作不起诉决定书．不起诉决定书应当写明被告人的基本情况和决定不起诉的理由。
不起诉的决定，按照刑事诉讼法第一百零二条规定的程序处理。
依照刑法第三十二条的规定，人民检察院对于免予起诉和不起诉的案件，根据不同情况，可以建议公安机关或主管部门给予行政处分。
第二十六条 人民检察院审查案件，认为主要犯罪事实不清，证据不足，或者有遗漏罪行、遗漏同案犯的，应当提出具体意见，退回公安机关补充侦查，或者自行侦查。

补充侦查的时间，不得超过一个月。
第二十七条 人民检察院对公安机关移送起诉或免予起诉的案件，应当在一个月内作出决定；重大、复杂的案件，经检察长批准，可以延长半个月。
第二十八条 各级人民检察院提起公诉的案件，应当与各级人民法院审级管辖范围相适应。
下级人民检察院受理同级公安机关移送起诉的案件，经审查，认为属于上级人民法院第一审管辖的案件，应当分别情况报送相应的上级人民检察院向同级人民法院提起公诉：
（一）县（市、区）人民检察院受理的应向中级人民法院、高级人民法院或者最高人民法院起诉的案件，应当分别情况报送地区检察分院和自治州、省辖市人民检察院，或者层报省、自治区、直辖市人民检察院和最高人民检察院，向同级人民法院提起公诉；
（二）地区检察分院和自治州、省辖市人民检察院受理的应向省、自治区、直辖市人民法院或者最高人民法院起诉的案件，应当报送省、自治区、直辖市人民检察院，或者层报最高人民检察院，向同级人民法院提起公诉；
（三）省、自治区、直辖市人民检察院受理的应向最高人民法院起诉的案件，应当报送最高人民检察院，向最高人民法院提起公诉。
上级人民检察院受理同级公安机关侦查终结移送起诉的案件，属于下级人民法院管辖的案件，应由上级人民检察院交给下级人民检察院审查后，向同级人民法院提起公诉。
第二十九条 各级人民检察院起诉的案件，如发现主要犯罪事实不清，证据不足的，应当主动补充材料；如发现主要犯罪事实失实，或者按照刑法不应当追究刑事责任的，应当主动撤回起诉，按照不起诉或免予起诉的程序处理。

第四章 出席法庭，支持公诉
第三十条 人民检察院提起公诉的案件，除罪行较轻并经人民法院同意的以外，都应当派员出席法庭，支持公诉。
第三十一条 检察长或者检察员在出庭前，必须认真审阅案卷，全面地熟悉案情，作好阅卷笔录，研究有关政策、法律，了解被告人的认罪态度，针对被告人和辩护人可能进行辩护的重点问题，作好答辩的准备。
第三十二条 出庭的检察长或检察员要事前拟好公诉词提纲。公诉词是起诉书的补充文件，其内容一般包括：
（一）对法庭调查的简要概括；
（二）进行证据分析，认定被告人的罪行；
（三）进行案情分析，概括案件的全貌，揭露被告人犯罪的社会危害性；
（四）分析被告人犯罪的思想根源和社会根源；
（五）进行法律上的论证，指明被告人触犯的刑法条款，阐明被告人应负的法律责任。
公诉词要根据案件的特点进行分析和论证，防止千篇一律。
第三十三条 出庭的检察长或检察员应当在法庭上进行下列支持公诉的活动：
（一）宣读起诉书；
（二）在法庭调查中，经审判长许可后向被告人发问或询问证人和被害人，提请审判长出示有关证据和宣读证言、鉴定书等；
（三）发表公诉词；
（四）参加法庭辩论。
发表公诉词不是每个案件的必经程序，对于案情简单的案件，也可以不发表公诉词，但应当参加辩论。
第三十四条 在法庭审理过程中，如果发现起诉案件的主要犯罪事实不清，证据不足的，应当主动撤回起诉，补充侦查；如果发现有被遗漏的犯罪事实和犯罪人，而又不能在法庭上调查清楚的，应当建议休庭，进行调查后再行审理。
第三十五条 人民法院审判的公诉案件，一般应由检察长或检察员二人以上出庭支持公诉，并将出庭的时间、地点，法庭认定的犯罪事实与起诉书有无出入，被告人、辩护人提出的问题和申辩的理由，公诉人答辩的要点，以及审判结果，记录清楚，附卷备查。

第五章 对侦查活动和审判活动的监督
第三十六条 人民检察院对侦查活动的监督，是监督公安人员在侦查工作中是否遵守刑事诉讼法的规定，发现和纠正错案、漏案以及刑讯逼供和其他违法乱纪的行为。
第三十七条 人民检察院发现公安人员在拘留、逮捕、预审、使用侦查手段、搜集证据等方面有违法乱纪行为时，应当及时以口头或填写纠正违法通知书，向公安机关提出纠正意见；情节严重，应当追究刑事责任的，由刑事检察部门直接查处。
第三十八条 人民检察院对审判活动的监督，包括对法庭审判活动是否合法进行监督；对人民法院的判决、裁定确有错误和量刑畸轻畸重的案件，按照上诉程序提出抗诉或按照审判监督程序提出抗诉。
第三十九条 对法庭审判活动的监督包括以下内容：
（一）法庭的组成人员是否合法；
（二）审理案件是否依照法律程序进行；
（三）当事人的诉讼权利是否得到保障。
对于审判过程中的一般违法行为，可以在闭庭后向法院提出意见。如果这种违法行为可能影响到判决的正确性时，应当当庭提出纠正，或者建议法庭延期审理。
第四十条 各级人民检察院在接到同级人民法院第一审判决书或裁定书后，应当在规定期限内进行审查。如果发现在认定事实或适用法律上有错误的时候，应当通过原审人民法院向上级人民法院提出抗诉，并将抗诉书抄送上一级人民检察院。
第四十一条 上级人民检察院发现下级人民法院已经发生法律效力的判决或裁定在认定事实上或适用法律上确有错误的时候，应当按照审判监督程序向原判法院的上一级人民法院提出抗诉。
各级人民检察院发现同级人民法院已经发生法律效力的判决或裁定确有错误的时候，应当报送上级人民检察院处理。
第四十二条 各级人民检察院对判处死刑执行的罪犯，应当派员临场监督，并填写死刑临场监督笔录。如果发现有刑事诉讼法第一百五十四条的规定情形之一的，应当建议暂停执行。
第四十三条 第二审人民法院审理人民检察院抗诉案件的时候，同级人民检察院应当派员出席法庭，就抗诉的根据和理由发表意见。
第二审人民法院审理被告人上诉的案件，并要求同级人民检察院出席法庭的时候，检察院也应派员出庭，并根据具体案情发表意见。

第六章 办案制度
第四十四条 各级人民检察院办理批捕、起诉案件，应当实行“专人审查，集体讨论，检察长决定”的制度。
对于重大疑难案件，应提交检察委员会讨论决定。
第四十五条 各级人民检察院制作的批准逮捕决定书、不批准逮捕决定书、起诉书、免予起诉决定书、不起诉决定书和补充侦查意见书，必须由检察长审查签发，并加盖公章。
起诉书应由出庭的检察长或检察员署名。
第四十六条 经县（市、区）人民检察院作出批准逮捕或不批准逮捕决定的案件，在通知公安机关执行的同时，应当报地区检察分院或自治州、省辖市人民检察院备案，发现错误，及时纠正。
备案材料包括：备案审查登记表，公安机关的提请批准逮捕书，阅卷笔录，讨论记录等。
第四十七条 各级人民检察院对于办理的批捕、起诉案件，包括已捕和未捕的，已起诉、不起诉和免予起诉的，应当定期进行复查，发现错误，及时纠正。
第四十八条 各级人民检察院对于公安机关要求复议的案件，包括不批准逮捕、不起诉和免予起诉的案件，应当及时作出决定，填写复议决定书，通知公安机关。
对于公安机关要求上级人民检察院复核的案件，上级人民检察院应当及时作出决定，填写复核决定书，通知下级人民检察院和公安机关执行。
第四十九条 各级人民检察院在办理审查批捕、审查起诉、出庭支持公诉中所形成的有关文件和材料，除了随卷移送人民法院和退回公安机关的外，对于由检察机关保存的材料，应当及时整理，按照一案一卷的原则，立卷归档。
审查批捕归档材料包括：公安机关提请批准逮捕书，批准逮捕决定书，不批准逮捕决定书，补充侦查意见书，阅卷笔录，讯问被告人笔录，讨论案件记录，参加侦查活动笔录，备案审查表和纠正违法通知书等。
审查起诉、出庭支持公诉归档材料包括：公安机关起诉意见书，免于起诉意见书，起诉书，免予起诉决定书，不起诉决定书，补充侦查意见书，阅卷笔录，讯问被告人笔录，询问证人和被害人笔录，参加侦查活动、勘验、检查笔录，鉴定书，公诉词（或发言提纲），答辩提纲，出庭公
诉笔录，判决书付本，死刑临场监督笔录等。在侦查活动的监督、审判活动的监督中，发现的问题和处理结果等。
第五十条 上级人民检察院刑事检察部门要加强对下级人民检察院的刑事检察业务的指导，经常检查工作的情况和问题，及时总结经验教训，提高办案人员的水平。



1980年7月21日
轻缓刑事政策适用浅析

郑圣果

内容摘要：对轻微犯罪适用轻缓刑事政策是构建和谐社会的一项重要司法手段。在刑事诉讼程序中，刑事和解、相对不起诉、社区矫正是轻缓刑事政策的重要内容。检察机关在刑事和解、相对不起诉、社区矫正制度中发挥了重要作用，但应加以改进。
关键词： 轻缓刑事政策 和谐社会 刑事和解 相对不起诉 社区矫正

一、引文
宽严相济刑事政策的实质可以用一句话来概括，即“轻轻重重，轻重结合” ，具体而言，“轻轻就是对于轻微犯罪、主观恶性不重的犯罪的非犯罪化处理或进行开放性的处遇政策；重重就是对严重的犯罪和犯罪人作为刑事规制的重点并更多地使用长期的监禁刑”（1），“轻轻”与“重重”两方面相结合，轻重合宜，良性互动。 如何在刑事立法与刑事司法中切实贯彻宽严相济的刑事政策，这是摆在我们面前的一个现实而庞大的课题。有学者在论述“宽严相济”刑事政策的实现方式时谈到，这个问题实际上就是当代我国刑法领域应提倡的非犯罪化、轻刑化、非监禁化实现的途径。这些目标的实现主要分两个层面，一个是立法层面，一个是司法层面，司法层面又分为实体法方面和程序法方面（2）。 本文旨在刑事诉讼程序的范畴内，论述宽严相济刑事政策中的“轻轻”方面（轻缓刑事政策）在检察环节的具体应用，兼议检察机关可在其中发挥的作用。

二、轻缓刑事政策的理论基础及现实意义
宽严相济的刑事政策作为“刑事法律制度的灵魂”，以刑法谦抑为其理念基础，对于刑事立法与刑事司法都具有重大的指导意义。宽严相济刑事政策不仅是一个刑法问题，而且也是一个刑事诉讼法问题（3）。刑事诉讼程序从广义上来讲，不仅包括由法律规定的在刑事诉讼活动中所采用的具体方法、步骤、方式，也包括司法机关在刑事诉讼中遵循的原则，当事人及其他诉讼参与人享有的权利和义务。正是在这个意义上，在刑事诉讼程序中，正确适用轻缓刑事政策构成了贯彻宽严相济刑事政策的有机组成部分。此外，对轻微犯罪采取以非犯罪化、非刑罚化、非监禁化为指导方向的轻缓刑事政策，有利于教育、感化、挽救犯轻罪者，提高诉讼效率、节约诉讼资源，缓和负面情绪和社会冲突，这既是我国建设社会主义和谐社会的现实要求，也是构建和谐社会的一项重要司法手段，同时也符合世界范围内“轻轻重重”的刑事政策两极化发展的趋势。

三、轻缓刑事政策的具体内容
轻缓刑事政策在刑事诉讼程序中的应用可有多种形式，并于近年呈现不断增加和扩大的趋势。许多学者借鉴国外先进做法，结合中国国情以及司法实践，提出了诸多建设性意见，包括严格控制逮捕的法定条件、刑事和解、辩诉交易、暂缓起诉、扩大缓刑、罚金刑、管制刑的适用、提高财产型未遂犯的起刑数额、对公职人员适用资格刑、建立针对未成年人案件的刑事诉讼制度、轻微刑事案件快速办案机制等等。限于水平和篇幅，本文仅就刑事和解、相对不起诉、社区矫正三项制度的相关内容进行论述。
（一）、适用轻缓刑事政策的案件范围
在前文中一再提到轻微刑事案件的概念。是否属于轻微刑事案件，一般来说，直接关系到能否适用轻缓的刑事政策，因此对轻微刑事案件的界定至关重要（4）。我国的法律条款中虽然出现若干次轻微刑事案件的用语，但并未加以明确的定义，学界对此也无定论。笔者以为，对轻微刑事案件范围的掌握，可从以下几个方面加以考虑：
首先，在案件类型上可以参照但不限于六部委《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第一条第四项规定的由人民法院直接受理的“被害人有证据证明的轻微刑事案件”的具体规定（5）；其次，在案件的证据上，应是事实清楚，证据确实、充分，犯罪嫌疑人认罪，且犯罪嫌疑人、被害人对检察机关审查认定的事实和证据无异议；另外，在犯罪形态上，主要是偶犯，过失犯，中止犯，从犯，防卫过当、紧急避险过当犯罪，一时冲动犯罪等；最后，在犯罪的主体上，一般应是未成年人、在校学生、聋哑人、无再犯能力的残疾人、老年人、孕妇或哺乳期的妇女等犯罪嫌疑人（6）。
（二）、适用轻缓刑事政策的具体方式
1、刑事和解
刑事和解是指犯罪发生之后，经由调停人调解（通常是司法工作者），受害人与加害人面对面商谈后，对刑事责任问题达成协议，体现的是恢复性司法的理念。刑事和解在检察环节，也有司法实践者提出，可表述为“犯罪发生后，在检察官的主持下，使被害人和加害人面对面地和解，以解决刑事纠纷，并由检察机关作出不起诉决定”（7）。刑事和解有利于避免犯罪的标签效应，防止被告人在判处监禁刑后“交叉感染”，同时提高了被害人在诉讼程序中的地位，提升被害人和加害人的满意度，使加害人、被害人和社会之间的利益关系恢复犯罪前的正常状态，是一种处理轻微犯罪案件的较好结案方式。
轻微刑事案件适用刑事和解程序需同时具备主观要件与客观要件。主观要件是指犯罪嫌疑人的有罪答辩和当事人双方的和解自愿，客观要件则指案件事实与证据方面的要求。具体可细分为以下几个实质条件：犯罪嫌疑人作有罪答辩；犯罪嫌疑人和被害人双方达成和解协议；和解协议是双方当事人的真实意思表示，并得到切实地履行；协议的内容不能违反法律、行政法规的规定。
目前在检察实践中，经常采取以下做法：轻微刑事案件经公诉机关审查后，认为符合适用刑事和解条件的，委托基层人民调解组织进行调解，在被害人同意不再追究犯罪嫌疑人刑事责任并与之达成和解协议的基础上，由检察机关作出不起诉决定或建议侦查机关撤回案件，取得了良好的社会效果（8）。
2、相对不起诉
相对不起诉或称裁量不起诉的法律依据是刑事诉讼法第一百四十二条第二款的规定：“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定”。可见，相对不起诉的前提是认定犯罪嫌疑人有罪，只是由于具备法定情节，根据罪责刑相适应的原则，不予刑事处罚。该规定既赋予了检察机关在一定范围内进行自由裁量的权力，也是对轻罪适用轻缓刑事政策在审查起诉工作中的体现。相对不起诉作为对轻微犯罪宽大处理的有效途径，在宽严相济的刑事政策背景下，应当实行“可诉可不诉的，不诉”的原则，但在过去的长期实践中，相对不起诉并未引起检察机关的足够重视。有学者指出，“在实际运行中，检察机关的裁量不起诉权是受到严格制约的，尤其是在追求起诉率的严打态势下，裁量不起诉制度未能发挥其应有的作用”（9）。
3、社区矫正
随着世界刑罚轻缓化趋势的发展，非监禁刑在刑罚体系中占据的位置也愈加重要。非监禁刑是在监狱之外对犯罪人使用的刑事制裁方法的总和（10）。社区矫正作为非监禁刑的主体内容，由专门国家机关，在相关社会团体、民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决或裁定规定的执行期限内，矫正社区服刑人员的犯罪意识和行为恶习，以促进其顺利回归社会。
我国的社区矫正工作始于2003年7月（11），矫正对象的范围比较狭窄，即只适用于判处缓刑、假释、管制、暂予监外执行和剥夺政治权利并在社会上服刑的罪犯。从理论上来看，社区矫正不仅完善我国刑罚结构、体现了对犯罪的特殊预防和一般预防的结合，而且有利于有利于罪犯回归社会、顺应行刑社会化的发展，符合我国“宽严相济”刑事政策的“轻轻”精神。另外，根据有关部门对第一批改革试点工作的统计，“95％以上的社区服刑人员都能服从监督管理，积极接受教育，……社区服刑人员重新犯罪率不足1％” （12），实践表明这项工作在降低再犯率、维护基层稳定、构建和谐社会中发挥了切实的作用。
四、存在的问题及建议
各地检察院在适用轻缓刑事政策的实践中取得了阶段性成果，积累了丰富的经验，同时也涌现出了不少问题。这些问题有些来源于相应法律规定的原则性、不明确和滞后，有些则产生于摸索创新的实践过程中。下文简要阐述其中几个值得关注的问题和相应对策，并指出检察机关在其中应发挥的作用。
（一）、刑事和解：增加相应规定、规范工作程序
目前在立法层面，我国刑事诉讼法只规定了在刑事自诉案件中，法院可以对被告人与被害人进行调解（13），而在近年的司法实践中，在审查起诉阶段由检察机关进行的刑事和解比审判阶段的实践更广泛。 例如在属于轻微刑事案件的轻伤害案件方面，仅就北京市检察机关而言，自2003年7月由北京市政法委下发了《关于北京市政法机关办理轻伤害案件工作研讨会纪要》后，北京市东城、西城、朝阳、海淀、丰台、大兴、昌平7个区的检察院公诉部门共受理轻伤害案件4607件，检察机关适用和解结案的共667件，和解适用率为14.5％，和解后，作撤案处理的共534件，占80.1％；作相对不诉处理的共129件，占19.3％；作起诉处理的仅4件（14）。在具体的工作程序方面，据笔者了解，各地检察院的做法存在很大差异。有的检察院实行主诉检察官办案责任制或在承办检察官指导下，由犯罪嫌疑人和被害人的律师进行协商，或由承办检察官牵头联系双方当事人所在社区的负责人或人民调解委员会进行调解。
以上种种尝试极大地丰富了具有中国特色刑事和解制度的实践，对维护社会稳定、节约诉讼资源、恢复社会秩序具有重大意义。建议在刑事诉讼法修改中增加有关刑事和解的条文，对刑事和解的定义、执行主体、效力、条件、程序等作出明确规定。例如在陈光中教授主持的《刑事诉讼法修改专家建议稿》第20条中就明确规定，“犯罪嫌疑人、被告人与被害人及其近亲属达成和解的，人民法院、人民检察院和公安机关可以考虑当事人的和解意愿，并根据案件情况依法不追究犯罪嫌疑人的刑事责任，对被告人从轻、减轻或者免除处罚”，殊值赞同。另外，有关部门亦应统一检察机关在适用刑事和解过程中所应遵循的工作程序，无论最终采取何种方式，检察机关在和解中处于何种地位，均应避免因地区差异造成的程序上的混乱和不公正。
（二）、相对不起诉：增加可操作性、扩大适用范围
现行刑事诉讼法对于相对不起诉的适用规定了较为严格的条件，在很大程度上束缚了检察机关的自由裁量权。首先，在1996年修订后的刑事诉讼法中增设了原刑事诉讼法有关免于起诉规定中并不存在的“犯罪情节轻微”的限定条件；其次，何种行为属于“犯罪情节轻微”，既无立法的明文规定，也无相关司法解释，缺乏可操作性。另外在实践中，如部分省、市对相对不起诉的适用率控制在一定比例之下，甚至作为考评起诉工作质量的一项重要指标，人为地限制相对不起诉的适用。
上述问题客观上使得相对不起诉的适用率极低，不仅浪费了司法资源，更不利于发挥检察机关在构建和谐社会进程中的积极作用。建议在相关法律法规或至少在指导性意见中，结合检控实际，将“犯罪情节轻微”等适用标准具体化、明确化，以利于实际操作和统一标准，打消检察官宁可以起诉方式来消除后患的顾虑；也有人建议我国司法实践中扩大不起诉的范围：扩大到犯罪嫌疑人可能被判处三年有期徒刑以下之刑罚的犯罪，对于未成年涉嫌犯罪、过失涉嫌犯罪以及初次涉嫌犯罪的案件不起诉裁量权的案件范围扩大为犯罪嫌疑人可能被判处五年有期徒刑以下之刑罚（15）。笔者以为，虽然刑事诉讼法第一百四十二条第二款有关“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的”的条件过于严苛，但是如此大的跳跃发展仍显得过于超前和急进，在适用相对不诉时，参照前文对于轻微刑事案件的界定似乎更为妥当些。另外，在事后处理方面，应在相关群众或社区范围内予以公开宣布，同时赋予检察意见书一定的法律效力。主管机关应在一定期限内启动行政处罚程序或由相关单位做好善后处理工作，对检察意见书规定的内容消极懈怠的，其主管人员和直接责任人应承担相应的行政责任，达到宣传教育、以案释法的目的，体现法律效果与社会效果的和谐统一。
（三）、社区矫正：增加缓刑适用、加强法律监督
我国社区矫正工作开展已有三年多的时间，尚属于摸索实验阶段。目前存在的主要问题包括：非监禁刑的执行没有相应的配套法规，而仅有的《通知》和相关规定又非常原则、粗放；实行社区矫正的刑罚种类和数量太少；管理体制和管理责任不明确；缺乏对罪犯的权利保障及刑事奖励的规定等（16），这些问题与当前轻缓刑事政策的理念是格格不入的。笔者分以下三点阐述检察机关在完善社区矫正制度中的作用。
首先，调查表明轻微刑事案件占基层检察院刑事案件的相当比重，在某些地区甚至占到三分之一。而基层检察机关长期从事刑罚执行监督工作，熟悉地区概况，对监外罪犯执法活动中容易产生的问题和工作薄弱环节比较了解，能为社区矫正工作提供有针对性的建议或整改意见。具体可以采取列席社区矫正领导小组和工作会议、帮助制订并监督落实监护、报告、外出请销假等制度、向公安机关或司法行政机关发出检察建议书的方式加以指导和监督。各地基层检察院在实践中已经积累了一些比较成熟的做法和工作制度，在必要时完全可以加以调研并推广（17）。
其次，检察机关应在增加缓刑适用方面有所作为。据最高人民法院统计，2000年全国的缓刑适用率为15.85%，2001年为14.71%（18），呈现一定的下降趋势。根据现行法律规定，法官自由裁量决定是否适用缓刑，而检察机关往往关注案件是否得到人民法院的有罪判决，绝少在提起公诉的同时要求对被告人宣告缓刑。有人建议在审判阶段设置增设缓刑听证程序，对缓刑宣告的权力进行重新配置，扩大检察机关与公安机关的发言权，增加社会参与权，做到彼此分权，相互制约，以实现缓刑宣告的公正与公平（19），尽管这一设想在目前难以获得立法支持，但检察机关应在观念上提高对缓刑适用的重视度，对符合轻缓刑事政策适用条件的案件积极提出量刑建议并予以监督和落实。
另外， 《关于开展社区矫正试点工作的通知》第三条规定人民检察院要加强法律监督，完善刑罚执行监督程序，保证社区矫正工作依法、公正地进行。据此，检察机关应强化监外执行的动态监管，对社区矫正中的违法违纪现象要及时予以纠正或依法处理，同时对符合假释、监外执行条件的，提请相关部门依法审查，做到该严则严，该宽则宽，促使矫正对象进一步加强自我教育改造，尽早实现再社会化。

结语：检察机关作为刑事法律的执行主体和刑事政策的具体实施者，在办理轻微刑事案件中应以轻缓刑事政策为指导，为依法治国、构建社会主义和谐社会发挥积极作用。
（1）蔡道通：《中国刑事政策的理性定位》，载《刑事法评论》第11卷，陈兴良主编，中国政法大学出版社2002年9月版，第74页。
（2）黄京平：《宽严相济刑事政策的时代含义及实现方式》。该文进一步指出，在当前中国刑事法制的背景下，贯彻“宽严相济”刑事政策更多应该关注的是司法层面的非犯罪化、轻刑化和非监禁化。http://www.readlife.com/hphtml/?thread-36862.html
（3）陈兴良：《宽严相济刑事政策研究（下）》，载于《法学杂志》2006年第2期，第24页。
（4）另外有学者和司法实践部门对轻微刑事案件理解更为宽泛一些，只要具备刑法规定的法定从轻或减轻处罚条件即可。

（5）八类案件即故意伤害案(轻伤)、重婚案、遗弃案、妨害通讯自由案、非法侵入他人住宅案、生产、销售伪劣商品案(严重危害社会秩序和国家利益的除外)、侵犯知识产权案(严重危害社会秩序和国家利益的除外)、属于刑法分则第四章、第五章规定的，对被告人可以判处三年有期徒刑以下刑罚的其他轻微刑事案件。
（6）需要指出的是，以上几条虽可以成为衡量轻罪案件的重要标准，但不能机械地适用，应根据社会犯罪形态的发展具体情况具体分析，“合理地组织对犯罪的反应”，笔者语。